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| Chapitre 4 - Le cas de Marseille | ||
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Table des matières
L’approvisionnement en eau de la ville de Marseille est empreint de l’histoire européenne, notamment l’influence des Romains dans l’art de la construction des aqueducs, qui a influencé l’architecte du Canal de Marseille. Ce canal alimente la région marseillaise en eau potable depuis 1847 en y transportant sur 80 kilomètres l’eau de la Durance, un affluent du Rhône.
Suite à une croissance démographique importante au début du XXe siècle et à un incendie ravageur en 1938, la mairie de Marseille demande à la Générale des Eaux (maintenant Veolia) et à la Lyonnaise des Eaux (maintenant Suez) de s’associer afin de gérer les services d’eau de la ville. La Société des Eaux de Marseille (SEM) nait de cette association en 1943.
La croissance démographique projetée à la fin de la Deuxième Guerre mondiale est très élevée, et le plan de modernisation du réseau mène au développement d’importantes réserves d’eau et à l’augmentation des débits. À la fin des années 1960, cependant, la consommation d’eau se stabilise, puis diminue. Ceci est causé par la très rapide désindustrialisation de Marseille à partir de 1973. En effet, les industries consomment 60 % moins d’eau en 1984 qu’en 1962, et pour la même période, la consommation agricole est quatre fois moindre. (SEM, 1993: 107)
Depuis plus de 60 ans, la SEM est l’opérateur des services d’eau marseillais. Elle a développé un savoir faire impressionnant et des outils de gestion concrets qui lui permettent d’optimiser ses opérations. La création d’une filiale informatique, la SOMEI, en 1974 lui a permis de développer à l’interne des logiciels adaptés à ses besoins en cartographie, en gestion des données techniques, en gestion d’abonnements et en télégestion de procédés, entre autres.
La SEM était à l’origine liée à la ville par un contrat de régie, ce qui a été redéfini en 1960, alors que le contrat est renouvelé comme une concession d’exploitation. Ce contrat est toujours en vigueur aujourd’hui, bien que de nombreux avenants en font dans les faits un modèle plus près de l’affermage. Ce contrat arrive à échéance en 2013, dans un contexte législatif et concurrentiel qui a fort évolué, notamment en lien avec la construction de l’Europe politique, économique et commerciale. Ainsi, les nouvelles règles de concurrence font craindre à la SEM de perdre une grande partie de son autonomie et de sa forte identité régionale, si elle devait être rachetée entièrement par l’une de ses maisons mères, qui la détiennent à parts égales. Du côté de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole (MPM), récemment créée en 2001, on espère que la renégociation du contrat par un appel d’offres public permettra de faire baisser la facture de l’eau, tout en augmentant la part du prix payé par les abonnés qui revient à la communauté pour financer les investissements (taxe indirecte).
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Cette étude de cas se divise en trois parties. Dans la première partie, nous présentons un historique de la participation du secteur privé et de la création de la SEM. Dans la deuxième partie, nous présentons l’organisation des services d’eau. Nous débutons ce volet par une brève explication de la structure administrative française et par la définition de la délégation de services publics. Ensuite, nous abordons plus spécifiquement la structure du Groupe des Eaux de Marseille, le fonctionnement et l’organisation de la SEM et les différents outils de gestion utilisés. Enfin, la troisième partie présente plus en profondeur les relations entre acteurs publics et privés. Nous y verrons donc certaines dynamiques actuelles, telles que l’essor de l’intercommunalité et l’approche de l’échéance du contrat avec la SEM. Nous aborderons aussi le partage des responsabilités entre la collectivité et l’opérateur, ainsi que les contrôles et le cadre législatif.
aborderons quelques éléments du contexte de la gestion de l’eau à Marseille, notamment la délégation de services publics (DSP), la structure du Groupe des Eaux de Marseille (GEM) et les enjeux liés à l’échéance du contrat de Marseille en 2013. La troisième partie sera consacrée l’organisation de la gestion des services d’eau de Marseille, notamment les nombreux outils que la SEM utilise afin de gérer le patrimoine infrastructurel et de mener ses opérations courantes. Enfin, la quatrième partie traitera davantage de l’encadrement public, notamment le contexte intercommunal, la gestion des investissements, le prix de l’eau, la gestion des contrats et le contexte législatif français et européen.
Dans cette première partie de l’étude du cas de Marseille, nous verrons les principaux éléments historiques de la gestion de l’eau à Marseille. D’une part, cette histoire est marquée par le transport de l’eau de la Durance jusqu’à la ville, ce qui garanti depuis 1847 un approvisionnement d’eau de qualité et en quantité suffisante. D’autre part, la participation du secteur privé à la gestion de l’eau à Marseille remonte aux années 1930, années de forte croissance démographique, avec la signature d’un premier contrat avec la Société des Eaux de Marseille (SEM) au début des années 1940. Il est utile de revenir sur cet historique de la gestion de l’eau à Marseille puisque le Canal de Marseille est aujourd’hui encore la source principale d’alimentation en eau de la ville et que la SEM, malgré quelques modifications à son contrat, est demeure l’opérateur des services d’eau marseillais.
Avant 1934, l’aqueduc de l’Huveaune est la plus importante source d’eau pour les Marseillais. Construit par les Romains, qui habitaient alors Massalia, il a été réparé au XIIe siècle, agrandi en 1310, et renforcé au XVIe et au XVIIIe siècle par des prises d’eau sur le ruisseau du Jarret et l’Huveaune. Les nombreuses fuites mènent à sa démolition en 1826. (SEM, 1993: 13) Au XIIe siècle, le port de Marseille est prospère et la stabilité politique permet la réalisation de grands travaux publics, dont fontaines et canalisations. Une juridiction permanente pour l’administration des eaux est créée. À partir du XVe siècle, les « subrestants des eaux » ont la responsabilité de surveiller et de répartir l’eau. (SEM, 1993: 16-17)
Sous le règne de Louis XIV, Marseille double de superficie. La forte croissance démographique entraîne des besoins accrus en eau. Au XVIIIe siècle, Marseille compte quatre fontainiers, responsables de l’entretien des aqueducs et de la distribution de l’eau. Au XIXe siècle, la ville atteint 140 000 habitants. (SEM, 1993: 19) Pour alimenter en eau la population, les puits se multiplient : on en compte 12 000 en 1884. (SEM, 1993: 22)
L’année 1834 est marquée par une grande sécheresse qui assèche les puits et entraîne des épidémies de choléra. Le maire, Maximin Consolat, décide de construire un canal qui alimentera Marseille en eau à partir de la Durance. Dans ses termes, « la construction du canal est une décision irrévocable : quoi qu’il advienne, quoi qu’il en coûte, le canal s’exécutera » (SEM, 1993: 22)
Franz Mayor de Montricher, un ingénieur de l’École des ponts et chaussées et un homme exceptionnel, est chargé par la ville de dessiner les plans et de superviser les travaux. Il dépose ses plans en 1835 et les travaux débutent en 1838, alors que Montricher a 28 ans. Environ 5 000 hommes participent au chantier qui consiste en un canal long de 84 kilomètres comptant 84 tunnels. L’immense aqueduc de Roquefavour, environ deux fois plus grand que le Pont du Gard[22], est construit en blocs de pierre taillés par 300 hommes. Il fait 400 mètres de longueur et 82,5 mètres de hauteur. (SEM, 1993: 25-26, 65)
Les travaux durent jusqu’en 1847, année où l’eau de la Durance atteint enfin Marseille. Pour célébrer cet événement, la ville décide de construire le palais Longchamp, ce qui sera fait en 1861. L’approvisionnement constant et abondant en eau influence grandement la vie quotidienne dans la ville, qui n’a plus peur des pénuries.
Photo: Marianne Audette-Chapdelaine, 2007
L’eau de la Durance, un affluent du Rhône qui descend des Alpes, est fortement chargée en limons. Il faut donc construire des bassins de décantation. Les premiers sont rapidement envasés, suite à quoi on décide de construire le bassin de Réaltort, achevé en 1869, et dont la capacité d’origine est de plus de quatre millions de mètres cubes d’eau. Celui-ci s’envase également, et on construit de 1878 à 1882 le bassin de Saint-Christophe, d’une capacité de deux millions de mètres cubes d’eau. Jusqu’en 1961, un système permet l’évacuation de 300 000 mètres cubes par année de dépôts vaseux du bassin. (SEM, 1993: 30-32) Aujourd’hui, seulement 15 000 à 40 000 mètre cubes sont évacués chaque année.
Le canal nécessite chaque année un « chômage », ou arrêt temporaire des débits, pour son entretien. Ceci incommode les Marseillais. Le bassin de Saint-Barnabé est donc construit de 1898 à 1900 pour pallier les arrêts de débits. On construit également le bassin de Sainte-Marthe, d’une capacité de 350 000 mètres cubes, d’où partent différents réseaux de distribution. (SEM, 1993: 36)
Durant la première moitié du XXe siècle, Marseille est marquée par des épidémies de typhoïde, qui tuent chaque année environ 400 personnes. À partir de 1920, on installe donc des postes de dégrillage et de javellisation. Puis, en 1934, le bassin de Sainte-Marthe est équipé d’une usine de filtration, la première de la ville. (SEM, 1993: 37) Or, l’eau filtrée est emmagasinée dans un bassin à ciel ouvert et se pollue à nouveau.
De l’arrivée de l’eau à Marseille en 1847 jusqu’à 1936, la population passe de 195 000 à 650 000 habitants. Pour répondre à cette demande croissante, le réseau se développe de manière incohérente, sans planification. Le 28 octobre 1938, alors que se déroule à Marseille un congrès radical-socialiste, l’incendie des Nouvelles Galeries, sur la Canebière, marque l’histoire de la ville. Le feu, attisé par le mistral, se propage et fait environ 200 victimes. Les secours sont complètement désorganisés, et Marseille est mise sous tutelle. (SEM, 1993: 40)
La Société d’études des eaux de Marseille (SEEM) réalise depuis 1934 des études dont la municipalité prend connaissance en 1941. Pierre Baraud, l’administrateur extraordinaire de la ville, décide alors de confier la gestion de l’eau à la SEEM. Un contrat de type « régie intéressée » est signé le 29 juillet 1941, et approuvé par décret en décembre 1942. La ville demeure propriétaire des infrastructures et responsable des déficits. (SEM, 1993: 41)
Selon un intervenant rencontré à la SEM, le maire s’est adressé aux deux entreprises existantes, la Générale des Eaux (maintenant Veolia) et la Lyonnaise des Eaux (maintenant Suez), et leur a demandé de s’associer. Selon un intervenant rencontré à la DEA, c’est effectivement le maire de Marseille qui a créé la SEM. L’entreprise appartenait au début non pas à des opérateurs privés, mais à « des groupes de travaux publics associés à la mairie. »
Une première réunion du conseil d’administration a lieu le 22 janvier 1943. On nomme comme président l’ingénieur Raoul Dautry, qui a contribué à la création de la SNCF en 1938 et qui sera ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme à la Libération. (SEM, 1993: 43-44) Le 1er mars 1943, la SEEM devient la Société des eaux de Marseille (SEM). La plupart des habitants de Marseille sont alors alimentés en eau brute ; de nombreux défis techniques se posent et l’usine de Sainte-Marthe doit être rénovée.
La SEM a dès le début son propre département « Études et Travaux, » qui est chargé en 1945 de planifier un nouveau réseau d’alimentation, avec des stations de traitement et des réservoirs. Avec les années, la SEM alimente de plus en plus de gens en eau filtrée, ce qui lui permet de supprimer les postes de chloration de l’eau brute. En 1975, 95 % de la population est alimentée en eau filtrée. (SEM, 1993: 47)
La SEM débute à cette époque la centralisation des services du canal (personnel, comptabilité, laboratoire, etc.) qui étaient jusqu’alors organisés en sections et sous-sections. Les Services techniques sont restructurés en trois départements : exploitation, usines et ateliers et études et travaux. (SEM, 1993: 50-52) En 1947, cent ans après la construction du canal, débutent de grands travaux de rénovation et de renforcement du réseau. La même année, on construit une deuxième usine de filtration à Saint-Barnabé. On augmente également la capacité du canal de 5,75 m3 par seconde à 17 m3 par seconde en élevant ses berges[23]. Jusqu’en 1960, la SEM met fin à de nombreux branchements clandestins, ce qui augmente considérablement ses revenus. (SEM, 1993: 48-49)
Entre 1945 et 1948, les relations entre la SEM et la ville de Marseille sont tendues :
Les turbulences qui ont suivit la Libération n’ont pas épargné les relations entre la SEM et la ville de Marseille. Le contrat est de plus en plus mal accepté par la ville, qui a vu se succéder les administrateurs. Le principal grief est d’ordre financier : dès la première année, les dépenses, qui sont à la charge de la ville, l’ont largement emporté sur les recettes. D’autre part, le contrat signé sou le régime de Vichy est remis en question par la municipalité élue après la Libération. Ces tensions se traduisent en 1948 par un arrêté municipal déclarant la nullité de la convention. (SEM, 1993: 66)
En 1953, Gaston Defferre est élu maire de Marseille. Cependant, « les relations avec la ville restent tendues, et la gestion de la Société des Eaux est régulièrement attaquée dans la presse régionale. Le rapprochement commence vers 1954, et aboutira au nouveau contrat de 1960. » (SEM, 1993: 73)
La durée du contrat initial était de 50 ans, et devait donc se terminer en 1993. L’année 1960 marque cependant un jalon dans l’histoire de la SEM. Le 29 juin, un contrat de concession d’exploitation remplace le contrat de régie. (SEM, 1993: 84) La SEM devient entièrement responsable de ses finances. Marseille reçoit du concessionnaire une redevance annuelle, et les prix sont maintenant fixés selon les conditions économiques et la formule de révision prévue au contrat. C’est le début d’une gestion davantage commerciale, avec notamment la centralisation des services aux abonnés. En 1961, la SEM déménage ses ateliers, son garage et son magasin au site de Montfurron, et en 1981, on crée le département Adduction production Marseille (APM). Le contrat de 1960 est modifié par huit avenants, dont le dernier, le 18 décembre 1987, en prolonge la durée jusqu'en 2013. (GEM, 2007a: 5)
En 1990, Marseille se trouve dans une situation financière difficile qui ne lui permet plus d’alimenter son compte Ressources et Charges d'Investissements (RCI), nécessaire à la réalisation des travaux d'extension et de gros entretien, voire de renouvellement des équipements à travers le compte Fonds de Travaux. Les crédits de ce compte passent de 114 millions de francs en 1989 à 50 millions de francs en 1990. La ville souhaite également diminuer son taux d'endettement en faisant reprendre par la SEM la totalité des emprunts du service des eaux. Enfin, la préfecture remet en cause la lisibilité juridique et budgétaire du contrat, et notamment les mécanismes des comptes RCI et Fonds de Travaux. Ceux-ci permettaient d'échapper aux règles de la concurrence pour la réalisation des travaux, la SEM gérant dans les faits ces fonds publics. C’est pourquoi le maire de Marseille décide en 1990 de revoir les dispositions du contrat. (Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, 2000: 10)
L’avenant 9, adopté en octobre 1991, modifie considérablement de nombreuses dispositions contractuelles et peut être analysé comme étant une nouvelle convention, transformant le contrat de concession en contrat d’affermage avec îlots concessifs. Cet avenant clarifie le partage des responsabilités entre la SEM et la ville. Il confie à la SEM une partie de la dette du service de l’eau ainsi que le renouvellement du réseau, et en lui retirant la maîtrise d’œuvre systématique des travaux financés par la ville. L’avenant autorise par ailleurs une augmentation des tarifs et supprime le Fonds de Travaux, qui est remplacé par la surtaxe à la collectivité. Une clause stipulant que la commune perçoive une partie des bénéfices de la SEM, toutes activités confondues, est également abolie. (Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, 2000: 13, 69)
Le département Exploitation de Provence est créé en 1962 et permet de faire rayonner l’expertise de la SEM à l’extérieur de Marseille.
Source : SEM (1993). La part des hommes. 50 ans d'histoire à la Société des eaux de Marseille, Éditions Grand Sud, Paris, p. 83-100.
En 1976, la SEM gère plus de 50 contrats. Ces communes ne sont pas toutes alimentées par le Canal de Marseille, certaines ont leurs propres puits, comme Rognes et Lambesc.
Dans cette deuxième partie de l’étude de cas, nous décrivons l’organisation des services d’eau de Marseille. Nous débuterons par une brève mise en contexte sur la structure administrative française et sur la délégation de services publics (DSP). Ensuite, nous verrons la structure du Groupe de Eaux de Marseille, le fonctionnement des services et les outils de gestion utilisés par la SEM.
La France métropolitaine, qui exclut les départements français d’outremer, est divisée en 22 régions et subdivisée en 96 départements. La commune, dirigée par un maire, est la division administrative la plus petite.
En France, la majorité des services publics de distribution d’eau et d’assainissement des eaux sont organisés en deux parties. D’abord, une collectivité locale organisatrice est responsable des services publics à caractère industriel et commercial, dont le service de distribution d’eau (captage, traitement, distribution de l’eau potable et gestion de la clientèle). Cette collectivité peut être une commune ou un groupement de communes. Ensuite, un opérateurgère les services. L’opérateur peut être public, à travers une régie municipale, ou privé, dans le cas d’une délégation de service public (DSP). Les DSP peuvent prendre plusieurs formes, ce que nous verrons dans la prochaine section. En 2004, 74 % des volumes d’eau facturés l’étaient pas des opérateurs privés, et 26 % par des opérateurs publics (incluant 1 % de sociétés d’économie mixte). (BIPE et FP2E, 2006: 9)
L’intercommunalité est un phénomène croissant en France. En 2004, les services d’eau potable de 66 % des Français étaient organisés en intercommunalité. (BIPE et FP2E, 2006: 5) L’intercommunalité permet le regroupement des communes soit en « communautés d’agglomération » ou en « communautés de communes ». L’eau et l’assainissement sont des compétences optionnelles des communautés d’agglomération, mais environ les trois quarts d’entre elles ont pris au moins l’une de ces compétences. Les communautés de communes, pour leur part, ont pris une compétence en matière d’eau dans 57 % des cas. (BIPE et FP2E, 2006: 6) Lorsque l’intercommunalité ne prend pas les compétences liées à l’eau, les communes qui la constituent demeurent responsables de ce secteur d’activité. Nous aborderons davantage le transfert des compétences liées à l’eau vers la communauté urbaine de Marseille dans la quatrième partie de cette étude de cas.
En France, on parle couramment de contrats de « délégation de services publics, » ou de DSP. Les contrats de DSP pour l’eau et pour l’assainissement doivent absolument être distincts. La particularité du contrat de Marseille est qu’il y a aussi une DSP pour la gestion de l’adduction (le canal). En matière d’alimentation en eau en France, la DSP est devenue la principale forme de gestion, puisque « la part de la gestion déléguée était de 31 % en 1954, 60 % en 1980 et 76 % en 2000. Pour les grandes villes, ce taux passe même à 92 %. » (Le Chatelier, 2004: 222)
Différentes formes de délégation de services publics
En France, les communes restent propriétaires des installations et les actifs ne sont donc pas vendus aux gestionnaires privés. Les communes passent des contrats assez longs « pour que ce soit gérable » par l’entreprise, mais assez courts « pour que ce soit aussi à son avantage, » normalement pour une période d’environ 12 ans. Le contrat spécifie l’état actuel du réseau, l’état souhaité à l’échéance du contrat, ainsi que certaines conditions concernant la qualité des services et la qualité de l’eau. L’entreprise est responsable de la maintenance et de l’entretien et pour ce faire facture les utilisateurs. Le tarif chargé est cependant négocié avec le client municipal.
La DSP peut prendre plusieurs formes. Alors qu’il existe un faible pourcentage[24] de sociétés d’économies mixtes, nous verrons ici les deux principales formes de DSP, soit l’affermage et la concession. Dans un contrat d’affermage, la collectivité délégataire est responsable des investissements, et le fermier assume tous les frais d'exploitation et d'entretien, à ses risques et périls. Le fermier se rémunère directement auprès des usagers par un prix convenu à l'avance dans le contrat. Le tableau suivant illustre les principales différences entre les concessions et les affermages.
Source : Diverses entrevues à la Société des Eaux de Marseille et à la Communauté urbaine Marseille Provence Métropole en mai 2007.
Évolution du contrat de Marseille vers un plus grand contrôle municipal
Le contrat de Marseille est historiquement une concession, mais les 19 avenants au contrat font qu’on se rapproche aujourd’hui dans les faits d’un affermage. Avec les années, tant la SEM que la collectivité ont eu avantage à faire évoluer le contrat, afin d’ajuster le partage des responsabilités aux nouveaux besoins. Notamment, l’avenant 19 prévoit que la SEM ne réalise pas les travaux, bien qu’elle puisse apporter un financement. De façon générale, le contrat a donc évolué vers un plus grand contrôle des autorités municipales.
Source : document fourni par la DEA en mai 2007
Une certaine remise en cause de la délégation de services publics en France
Même si la délégation de services publics dans le secteur de l’eau est très courante en France et qu’elle existe à Marseille depuis longtemps, un débat opposant la gestion publique et privée existe. Selon plusieurs intervenants rencontrés à la SEM, il s’agit d’une préoccupation bien réelle au sein de la population. Plusieurs personnes s’opposent au fait qu’une société privée fasse du profit avec la gestion d’une ressource naturelle essentielle et en apparence abondante. De plus, certaines villes qui gèrent elles-mêmes leurs services d’eau à travers une régie tentent de démontrer que cela coûte moins cher. Selon des intervenants à la SEM, une entreprise privée est toujours plus efficace qu’une commune. Cela est cependant difficile à établir puisque « on ne compare pas toujours la même chose, » les budgets n’étant pas les mêmes.
D’autre part, un certain nombre d’affaires judiciaires, concernant d’ailleurs en grande partie les contrats d’eau, avaient nui à l’image de cette famille de contrats, par rapport à laquelle les marchés publics apparaissaient comme nécessairement vertueux, conclusion qui faisait au mieux sourire les observateurs les plus attentifs de la vie de la commande publique. (Le Chatelier, 2004: 222)
Dans un document produit par la SEM à l’intention des élus et fonctionnaires territoriaux, on explique les avantages de la DSP pour la collectivité, ainsi que quelques idées reçues sur la délégation. (GEM, 2005d) Selon un intervenant à la SEM, on dit en général que la régie est moins chère que la DSP, mais à l’analyse, on s’aperçoit que ce n’est pas si simple d’établir une comparaison. Dans beaucoup de régies, peu de travaux sont réalisés puisque la commune dispose de peu de moyens. « Pour comparer de façon juste les deux modes de gestion il faut arriver à voir des travaux comparables de chaque côté, un accueil clientèle de la même façon… souvent les régies en France ont peu de moyens et donc ont un service qui est moins poussé qu’une délégation avec une entreprise privée qui a des compétences plus spécifiques. »
Selon les intervenants à la SEM, la DSP est un système qui a fait ses preuves au niveau de la qualité des services et qui sert d’exemple dans d’autres pays. Par contre, « aujourd’hui, il y a un mouvement qu’on appelle altermondialiste qui s’insurge contre la délégation de service public et qui promeut le retour à la régie. » Le syndicat professionnel des distributeurs d’eau, qui regroupe des délégataires, essaie d’apporter des arguments au débat. Selon un intervenant, il y a une confrontation d’idées sur ce sujet, avec des arguments et des statistiques de part et d’autre. « Nous évidemment c’est notre gagne pain, la délégation de service public. »
La hausse du prix de l’eau, notamment causée par des exigences environnementales croissantes, contribue à cette remise en cause de la DSP. Comme nous l’explique quelqu’un à la SEM, « c’est vrai que bon, une facture d’eau en France pour un ménage moyen c’est mettons 300, 400 euros. Et si tu as un jardin que tu arrose ça peut monter à 2 000 euros par an. Donc ça commence à faire des ronds. » Devant cette situation, certains sont tentés par un retour à la gestion municipale. Selon un intervenant, « le problème aujourd’hui entre le privé et le public est l’efficacité. Si en étant public on est efficace, on s’en fout que ce soit le privé ou une entreprise publique. » Selon certains, EDF et la SNCF sont les seuls exemples de gestion publique efficace en France. « Rien n’empêche une entreprise publique de faire la même chose que nous. Il y a des régies qui marchent très bien, » comme à Nancy, Strasbourg, Nantes, et Aix en Provence.
Le Groupe des Eaux de Marseille est détenu à 48,83 % par Veolia[25] et 48,83 % par Suez[26], la balance étant détenue par les employés. Suez et Veolia sont les deux plus grandes firmes mondiales de services d’eau, ce secteur représentant un peu plus de 30 % du chiffre d’affaires de leurs divisions « Environnement » respectives. (Suez Environnement, 2007; Veolia Environnement, 2007)
En 2007, le Groupe des eaux de Marseille est constitué de 18 sociétés[27]. La plupart sont en Provence, mais deux se trouvent à l’étranger. Il est aujourd’hui le quatrième groupe français dans le secteur de l’eau, et s’articule autour de sa Direction de l’Eau, toujours nommée Société des Eaux de Marseille (SEM).[28]
L’organigramme suivant présente la structure du groupe des eaux de Marseille en 2007. Alors que le Président directeur-général est nommé par le maire de Marseille, le directeur général délégué vient de Veolia et le directeur général adjoint de Suez.
Source : (GEM, 2007c)
La SEM alimente des communes tout au long du Canal de Marseille. Dans la plupart des cas, la SEM a un contrat d’affermage. Parfois, lorsque la ville a une régie de l’eau, la SEM a tout de même un contrat d’alimentation et de gestion de l’usine de filtration, comme à Gardanne. Enfin, la SEM gère certaines communes qui ne sont pas alimentées par le Canal de Marseille. Dans ces cas, la SEM doit acheter l’eau à la Société du Canal de Provence. Globalement, la SEM assure la gestion des services de l'eau et de l'assainissement de plus de 70 communes provençales. Elle est le délégataire principal de la région et gère l’eau dans 15 des 18 communes de MPM, dont celle Marseille qui représente 85 % de la population de la communauté urbaine.
L’une des filiales de la SEM, la Société méditerranéenne d’études et d’informatique (SOMEI) est créée en 1974 pour que la SEM puisse gérer efficacement la tarification des usagers et les contrats d’abonnés. Cette société se développe et devient un fournisseur important de services informatiques à la SEM.
En 1980, la Société d’exploitation du réseau d’assainissement de Marseille (SERAM), une nouvelle filiale, signe un contrat d’exploitation du réseau d’assainissement de Marseille. (SEM, 1993: 112) La SEM détient alors 50 % de la SERAM, une société qui à l’origine gérait l’assainissement pour le compte de la ville de Marseille. L’autre 50 % est détenu par plusieurs autres entreprises, majoritairement les maisons mères de la SEM, Suez et Veolia. Ce contrat avec la SERAM a évolué de régie, à exploitation, à affermage et est toujours en vigueur aujourd’hui.
Le Groupe des Eaux de Marseille a relativement peu d’activités internationales, notamment parce que ses sociétés mères occupent une grande part du marché mondial. Une certaine compétence lui est cependant reconnue en Amérique latine et au Maghreb. « Les gros groupes, Veolia et Suez, je crois qu’ils nous reconnaissent une certaine légitimité sur les pays du Maghreb, alors qu’ailleurs ils sont mieux armés que nous pour le faire. »
La SEM a obtenu un important contrat de réhabilitation du réseau d’eau potable d’Alger en 2001, suite à la création par le gouvernement algérien de l’Algérienne des Eaux, la même année. Selon un intervenant rencontré à la SEM, ce processus a été lancé par la Banque mondiale, qui voulait accroître la gestion privée et faire un programme de travaux tout en évitant de passer trop rapidement à une délégation de services publics (DSP) par un contrat classique de génie-conseil. Le contrat initial comprenait donc des études telles qu’un diagnostic, des schémas directeurs, et la modélisation des réseaux. De plus, le contrat comprenait une zone pilote représentant 15 % d’Alger où il fallait améliorer le rendement du réseau et le rendement commercial par l’installation de logiciels de cartographie et de gestion des abonnés, par la recherche et la réparation des fuites, et par le renouvellement d’environ 50 kilomètres de réseau. L’obtention de ce contrat par la SEM a été facilitée par les liens politiques et culturels déjà existants entre les deux villes, considérées comme villes jumelles aux sens propre et figuré. La SEM a ensuite obtenu le contrat de la réhabilitation du réseau pour tout le grand Alger et vise à pérenniser sa présence dans tout le pays. (GEM, 2003c, 2003b) Il y a une certaine similitude entre les travaux fait par la SEM à Alger et les travaux faits à Montréal par les ingénieurs conseils.
L’appartenance régionale est très forte à la SEM. Cette identité marseillaise, présente dans le nom même de l’entreprise, est perçue comme un réel avantage concurrentiel. « L’avantage de la SEM, ce qui nous protège jusqu’à présent, c’est qu’on est très proche de la municipalité de Marseille. Proche au sens propre et au sens figuré. » L’appartenance locale est renforcée par le droit de veto du maire sur la nomination du président de l’entreprise, une clause archaïque selon certains mais qui existe toujours dans le contrat qui lie la SEM à la ville de Marseille. Selon un intervenant à la SEM, « tant qu’on ne lui présente pas le bon, il [le maire] dit non. »
La SEM se distingue donc fortement de ses sociétés mères sur cet aspect : « Veolia, ce n’est associé à rien du tout Veolia… c’est associé au monde. Suez c’est encore pire, ça remonte au Canal de Suez. » Alors que Suez et Veolia sont des acteurs réellement mondiaux, la SEM demeure marseillaise et provençale, et ceci fait partie de sa marque de commerce même à l’étranger. La SEM, « c’est la Société des Eaux de Marseille. Ça veut dire que quand on est à l’extérieur, les gens nous associent tout de suite à Marseille ». Selon les intervenants rencontrés à la SEM, avoir une entreprise locale est un avantage pour le maire puisque quand la SEM exporte son savoir-faire, « c’est Marseille qui exporte son savoir-faire. » Ainsi, selon un intervenant rencontré à la SEM, c’est le maire de Marseille qui est allé défendre les intérêts de la SEM à Alger, où l’entreprise a gagné un contrat contre Suez.
Il n’empêche que cette collaboration étroite entre la ville et la SEM comporte un certain risque politique pour l’entreprise, puisque les priorités de la mairie pourraient changer selon les élus. Cela ne semblait pourtant pas une grande préoccupation pour les intervenants que nous avons rencontrés.
Bien que la SEM soit implantée à Marseille depuis environ 60 ans et que son contrat principal n’ait jamais été renouvelé de manière concurrentielle, la SEM fait tout de même face à une certaine concurrence d’entreprises locales plus petites. Selon un gestionnaire à la SEM, ces entreprises ont souvent commencé leurs activités avec des sous-contrats ou des mandats pour la SEM et ont appris le métier peu à peu. Puisqu’elles sont plus petites, elles peuvent proposer des services à des prix inférieurs. Il est relativement facile de faire un moins bon travail pendant de nombreuses années sans que cela ne paraisse et sans que la commune ne puisse vraiment contrôler la qualité des tuyaux posés, par exemple. « On a évidemment un service bien meilleur mais c’est difficile à justifier. » Selon un intervenant, la SEM devra faire de plus en plus d’efforts pour faire face à cette concurrence croissante. Pour cela, il faudra « toujours plus de technologie, une qualité améliorée, des gens de plus en plus spécialisés, » et cela pour un prix de l’eau plutôt à la baisse. Ainsi, la SEM fait face au risque politique que son contrat ne soit pas renouvelé au profit d’une solution moins chère, mais qui sera moins bonne à long terme si le travail est moins bien fait. Un gros défi est « de convaincre notre client municipal que, en fait, on est les professionnels dont il a besoin, qu’on fait un bon boulot, et qu’il a envie de nous avoir. »
Une certaine concurrence semble aussi exister de la part des sociétés mères : « on ne s’est jamais fait de cadeaux ». Cette concurrence pour l’instant est plutôt à l’international, mais cela pourrait peut-être changer lors du renouvellement du contrat de Marseille en 2013. Nous y reviendrons.
La Société du canal de Provence est à la fois partenaire et concurrente du Groupe des Eaux de Marseille. Cette société d’économie mixte avait pour but initial de faire de l’irrigation. En 1964, elle débute les travaux de construction de la réserve de Vallon Dol, alimentée par l’eau du Verdon. Ce réservoir, d’une capacité de 3 200 000 mètres cubes, est situé à 250 mètres d’altitude et permet d’alimenter la ville en cas de problème ou de travaux sur le Canal de Marseille.
L’organigramme que nous avons présenté plus haut illustre les grandes directions du Groupe des Eaux de Marseille. Nous tenons ici à décrire plus précisément certains services de la Direction de l’Eau (la SEM) dont les activités sont particulièrement intéressantes pour la comparaison de la gestion des services d’eau avec Montréal.
Avant la création de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (MPM) en 2001, la SEM avait des contrats avec environ 60 communes. La SEM était alors divisée entre Exploitation de Marseille et Exploitation de Provence, cette dernière gérant tous les contrats sauf celui de Marseille. Avec la création de MPM[29], la SEM s’est réorganisée en cinq agences régionales : agence de Lambesc, agence d’Aix-en-Provence[30], agence de Marseille, agence de Vitrolles et agence de La Ciotat. Les deux premières font partie de la Direction Ouest Provence, et les trois dernières font partie de la Direction Marseille Provence, qui couvre le territoire de MPM. Le cas de Marseille est un peu particulier, parce qu’en plus des usines et des réseaux, il y a le service d’adduction qui est responsable de gérer le Canal de Marseille. Le Service adduction se retrouve donc également sous l’autorité de la Direction de Marseille-Provence. (GEM, 2007a: 29)
Outre les cinq agences, la Direction de l’eau comprend également deux filiales : la Société des Eaux d’Arles (SEA) et la Société provençale des Eaux (SPDE).
Les agences sont organisées en fonction de leurs métiers. Elles sont généralement divisées en deux services : le service production, qui gère les usines, et le service clients et réseaux. Les agences sont responsables de la totalité des missions d’exploitation, dont la surveillance des travaux, l’entretien des réseaux, l’accueil du public et le soutien administratif. Elles font cependant appel régulièrement aux services du Groupe, par exemple l’atelier mécanique ou le laboratoire. Toutes les installations qu’elles gèrent sont également liées au centre de télégestion centralisé, par mesure de sécurité. Enfin, le centre La Passerelle, qui gère les communications écrites et téléphoniques avec les abonnés, est centralisé. (GEM, 2007a: 29) Le tableau suivant résume la situation.
Sources : (GEM, 2005c: 2; GEM, 2007a: 30-38)
Le service d’adduction de la SEM emploie 30 personnes qui entretiennent un total de 140 km de canal et de 280 km de berges. La gestion des contentieux avec les riverains est une part importante de leur travail. Le Canal de Marseille est l’adduction principale de la communauté urbaine. Il alimente 36 communes et 24 usines. La capacité de prélèvement dans la Durance est de 14 m3 par seconde, mais en moyenne 7 m3 par seconde sont prélevés. La turbidité moyenne de l’eau prélevée est de 50 à 100 ntu, et elle peut monter à 2 000 ou 3 000 ntu lorsqu’il y a de la production hydroélectrique sur le canal d’EDF en amont. Le bassin St-Christophe, d’une capacité de 2 millions de m3, joue un rôle de décantation. L’eau met 24 heures à y transiter et sa turbidité à la sortie ne doit pas être supérieure à 50 ntu. L’eau chemine ensuite sur 60 km et passe par quelques ouvrages remarquables comme l’aqueduc de Roquefavour.
Le bassin de Réaltor, le plus ancien, se situe 200 mètres en aval du bassin de Saint-Christophe. Il devait à l’origine avoir une capacité de 4 millions de m3, mais il n’a jamais pu les limons se sont accumulés très rapidement et il ne fait plus que 800 000 m3 et n’a plus aucune utilité en termes de décantation. Il sert toutefois de réserve et alimente toutes les communes à l’ouest de MPM à travers l’usine de filtration des Girondés. Il donne une autonomie d’environ une semaine à ces communes.
Lorsqu’il y a des travaux sur le canal de Marseille, comme durant la période de chômage du canal, on peut dévier l’eau du canal de Provence, qui provient du Verdon.
À partir du canal principal, trois dérivations alimentent respectivement Aubagne, Marseille et La Ciotat. Pour la dérivation de La Ciotat, la capacité totale, soit 450 litres par seconde, est consommée, ce qui en fait l’un des endroits les plus sensibles de l’agglomération. Des travaux seront faits dans les cinq prochaines années afin de redimensionner l’ouvrage et de créer une interconnexion avec le Var. Ailleurs, les capacités sont bien suffisantes. L’adduction a été calculée pour une ville de deux millions d’habitants, et alimente aujourd’hui 1,2 millions de personnes.
Le Canal de Marseille a la particularité de fonctionner entièrement par gravité, à l’instar des aqueducs romains, avec un dénivelé constant de 3 mètres par 1 000 mètres. Presqu’aucune énergie ne doit donc être dépensée pour acheminer l’eau. L’inconvénient est que lorsqu’une vanne est ouverte au bassin de Réaltor, soit l’eau est consommée, soit elle est rejetée à la mer. Pour éviter d’avoir trop de rejets, il y a une régulation automatique du canal, qui permet d’activer les vannes en amont selon la consommation en aval et d’éviter ainsi que le canal déborde quand les vannes sont fermées. La SEM considère les rejets en milieu naturel comme des « rejets fonctionnels, » puisque les taxes (redevances) à l’État sont calculées sur l’eau prélevée en milieu naturel. Le Canal de Marseille est géré par sa propre équipe d’intervention, basée en partie à Saint-Christophe et en partie à Montfurron, le site principal de la SEM dans Marseille. Selon un gestionnaire rencontré, le rendement du canal est évalué à 75 % et l’objectif à atteindre est de 85 %, ce qui pourrait être fait par un calcul plus précis des volumes d’eau. En effet, selon un gestionnaire au service d’adduction, sur un total de 240 Mm3 prélevés chaque année, environ 25 Mm3 d’eau ne sont pas attribués, et environ 500 000 m3 d’eau par année s’évaporent.
Le Groupe des Eaux de Marseille emploie environ 3 000 personnes, dont 800 travaillent pour la SEM. Selon un intervenant rencontré, les pressions croissantes pour la diminution des coûts pourraient entraîner prochainement une diminution de 15 % à 20 % des effectifs, notamment par les départs à la retraite. Les salaires et traitements s’élevaient à environ 38 millions d’euros en 2005. (GEM, 2005e: 18)
Depuis 1992, le Groupe es Eaux de Marseille a sa propre école des métiers et accueille environ 500 stagiaires par année. (GEM, 2004b) Le Groupe donne des formations sur les procédés de traitement, le relevé des compteurs, la recherche de fuites, etc. Le budget consacré à la formation continue s’est élevé à 1 152 826 € en 2005. (GEM, 2005e: 5)
Le contrat qui lie la SEM à la ville de Marseille stipule que le personnel de la SEM bénéficie de conditions de rémunération et d’avancement équivalentes à celles applicables au personnel municipal. De plus, il est précisé au contrat que la collectivité reprendra à son service les agents en activité.
La SEM a développé de nombreux outils de communication avec le public, les abonnés et les employés. La lettre aux clients en est un exemple. La SEM publie aussi sur une base régulière la revue L’EAU au quotidien, et La lettre aux partenaires. Le premier bulletin d’information interne destiné aux employés, SEM informations, est distribué tous les deux mois depuis 1958. (SEM, 1993: 83) La SEM a aussi développé des outils de communication et d’éducation afin de présenter ses activités aux élèves des écoles primaires, comme les bandes dessinées mettant en vedette une petite goutte d’eau nommée Lola. La SEM a aussi publié plus de 70 fiches d’information consistant en une ou deux feuilles recto-verso illustrée présentant chaque usine, chaque activité du groupe, chaque direction, chaque agence, ainsi que les nouvelles technologies utilisées ou les projets outremer.
La SEM a également publié quelques ouvrages, dont La part des hommes (SEM, 1993) à l’occasion du 50e anniversaire de l’entreprise et Le canal de Marseille. 1900-2000 au fil de l’eau (Baldini et Chiapero, 2002) qui retrace en photographies l’histoire du canal de Marseille.
Ceci illustre toute l’importance que la SEM accorde à la communication avec le public et à la diffusion de l’information sur ses activités, non seulement auprès de ses clients municipaux mais aussi envers le grand public et les médias. Plusieurs de ces documents sont par ailleurs traduits en anglais et en espagnol pour une diffusion internationale.
Les conseillers à la clientèle du centre La Passerelle travaillent à l’aide d’une base de données communale permettant de connaître les spécificités de chaque commune, liées aux particularités contractuelles. De plus, ils ont accès à toutes les données d’un abonnement particulier : type d’abonnement, tarifs, relevés de compteur, travaux réalisés à proximité, etc. Si lors d’un appel téléphonique un conseiller de La Passerelle convient avec un abonné qu’un technicien doit se rendre sur place pour effectuer un devis ou réparer une fuite, une intervention est automatiquement créée dans le portefeuille de l’agence régionale responsable.
La SEM cherche à développer son savoir-faire sur tout ce qui permet de rendre service aux municipalités, par exemple l’eau, l’assainissement, ou les déchets solides, liquides et industriels. Lors d’une entrevue, on nous explique que les maisons mères de la SEM, Suez et Veolia, on chacune des centres de recherche de renommée mondiale qui élaborent des procédés. Ces nouvelles technologies sont ensuite diffusées à travers le monde par l’entremise des « ensembliers », des filiales qui construisent et distribuent le matériel. Malgré cela, la SEM est une assez grande entreprise pour avoir ses propres activités de recherche et développement, et a même reçu des mandats de recherche de Veolia et de Suez, en particulier pour la lutte contre les Eaux Rouges et la mise au point d’une méthode d’optimisation du renouvellement du réseau. La SEM travaille en ce moment surla réduction du volume des boues d’épuration.
L’une des innovations de la SEM en matière de procédés de traitement de l’eau potable est le Truitosem, un détecteur biologique de pollution. Ceci consiste en un aquarium dans lequel coule en continu l’eau entrant dans l’usine de filtration. Le comportement des truitelles est analysé par un radar à effet Doppler, et une alarme est automatiquement déclenchée en cas de perturbation de leur activité. Par ailleurs, une caméra vidéo filme l’aquarium en permanence, et celui-ci peut être observé à partir du centre de télégestion. (GEM, 2006a)
La SEM avec les années a élaboré de nombreux outils de gestion en vue d’assurer la gestion du patrimoine et les opérations courantes. « L’obtention de plans, la mise à jour de plans, […] une importante base de données mise à jour en permanence, et des hommes sur le terrain qui travaillent sans arrêt. Ça, ça s’appelle la gestion du patrimoine sur le réseau. » Voyons quelques-uns de ces outils.
Selon un intervenant rencontré au centre La Passerelle, le besoin s’est fait sentir environ en 1997 de créer un centre de service à la clientèle centralisé pour gérer les relations avec les abonnés[31]. Ceci était un moyen pour la SEM d’uniformiser ses pratiques et son discours auprès des 250 000 abonnés. Auparavant, les services à la clientèle étaient gérés de manière décentralisée au sein de chaque agence régionale.
La SEM a donc mis sur pied son centre de service à la clientèle La Passerelle en 1999. Il s’agit de l’interlocuteur unique des abonnés, qui s’y adressent par téléphone ou par courrier pour toute question concernant leur compte, leur adresse de facturation, l’état du réseau, les travaux en cours, la qualité de l’eau, ou pour acheter une assurance fuite, qui permet d’éviter de payer une facture considérable en cas de bris d’une canalisation chez un abonné. La création du centre a permis la séparation des services commerciaux et administratifs des services techniques comme les études de devis et de branchements, qui sont toujours réalisés de manière décentralisée par les agences. Le centre de service clients compte 28 employés et fait partie de la Direction de la clientèle, qui comprend aussi le service de facturation et de recouvrement. (GEM, 2002a, 2003d, 2005b, 2006c)
Selon un gestionnaire à La Passerelle, la spécificité du centre est d’avoir regroupé le courrier en plus de la téléphonie, ce qui permet de varier les tâches et de soulager les employés d’une certaine forme d’agression souvent présente par téléphone. Il y a donc une planification des tâches par équipes de travail de quatre personnes, étalées sur sept semaines, dont deux sont allouées au courrier. En cas de besoin, les personnes qui travaillent au courrier viennent aider ceux de la téléphonie. Ceci a permis selon lui une grande stabilité du personnel depuis la mise en place du centre, à l’exception des hommes qui veulent souvent changer vers des emplois plus techniques. Les employés sont donc majoritairement des femmes.
Avec le temps, le centre a du s’adapter aux exigences des abonnés, qui demandaient des heures d’ouverture plus longues. À la création du centre, les heures d’ouverture n’étaient que de 8h00 à 16h30 la semaine. Le centre est maintenant ouvert jusqu’à 19h00 du lundi au vendredi, ainsi que de 9h00 à 12h00 le samedi. Cela pourrait encore évoluer à l’avenir si les services d’urgence 24h de la SEM, qui reçoivent automatiquement les appels lors des heures de fermeture de La Passerelle, constatent une augmentation importante du nombre d’appels non urgents. La Passerelle répond à environ 800 appels par jour, d’une durée moyenne de deux minutes.
Les employés du centre reçoivent des formations régulières. Les superviseurs ont la possibilité d’écouter en direct les interventions des agents, mais ne le font pas. Dans un objectif d’améliorer les services tout en diminuant la durée des appels, des statistiques permettent d’avoir un portrait de la performance des conseillers. Par rapport à d’autres centres d’appel, le gestionnaire que nous avons rencontré souligne qu’il n’y a aucune pression pour la vente, la consommation étant évidemment naturelle. Les efforts sont donc mis dans la communication et la satisfaction des abonnés, qui sont aussi les électeurs. Par exemple, chaque nouvel abonné reçoit un livret d’accueil qui contient le règlement d’abonnement, des explications sur la SEM, les compteurs et les tarifs. Les abonnés peuvent aussi y ranger leurs factures semestrielles, toujours accompagnées d’un feuillet intitulé La lettre aux clients.
La SEM a développé tout un système de gestion à distance et possède au site de Montfuron un Centre de télégestion, opéré 24 heures sur 24, et pouvant gérer à distance toutes les installations du groupe. (GEM, 2005a) Attenante à ce centre se trouve une pièce de gestion de crise, équipée avec tout le matériel nécessaire en cas de catastrophe naturelle ou de pollution accidentelle.
Photo : Marianne Audette-Chapdelaine, 2007
La télégestion est aussi utilisée au sein des diverses agences. Par exemple, pour la gestion du Canal de Marseille, les équipes dédiées ont accès en permanence et en temps réel aux données de turbidité, aux débits, à l’état (ouvert ou fermé) des vannes, aux températures, pH, conductivité, taux de carbone organique, hauteurs d’eau, et autres indicateurs chimiques en différents points du canal. Ainsi, un taux anormalement élevé d’hydrocarbures peut signaler la présence d’un véhicule dans l’eau. Des indicateurs de radioactivité sont actuellement en développement. Une équipe de cinq personnes travaille donc à la régulation de cet ouvrage.
Dans le cas des usines de production d’eau potable, le fonctionnement est semblable. Bien que des personnes soient présentes dans la plupart des usines, celle de Vallon Dol, construite entre 1976 et 1982, est entièrement gérée à distance à partir de l’usine de Sainte-Marthe. (GEM, 2006b)
La SOMEI a développé le progiciel « Auto Cs », qui permet de gérer des centres de secours et des interventions d’urgence. (GEM, 2003a) Pour la gestion du réseau, la filiale informatique SOMEI a développé l’outil « GeoAEP », qui, par un calcul basé notamment sur la topologie et les données hydrauliques, permet de définir la zone exacte d’un réseau à mettre en arrêt d’eau afin d’isoler une canalisation précise. (GEM, 2004a) Ainsi, lorsqu’une fuite est signalée, « une simple manipulation permet à l’opérateur de déterminer la zone privée d’eau, les vannes à manœuvrer et les clients à prévenir. » (GEM, 2005a)
Source : (GEM, 2004a)
La filiale informatique SOMEI a développé de nombreux outils informatiques pouvant être utiles aux communes, par exemple pour la gestion du cadastre. La filiale de la SEM Praxitec offre ainsi des services de gestion du patrimoine technique des communes, notamment les bases de données cartographiques et les systèmes d’information géographiques. (GEM, 2002b)
La SOMEI a également conçu le progiciel de gestion de clientèle eau et électricité « Wat.erp ». Ce progiciel permet de gérer les dimensions commerciales, administratives et techniques des services d’eau. Il permet donc d’emmagasiner toutes les données de facturation, d’interventions techniques sur le réseau, ainsi que les relations avec les abonnés, et de produire des rapports statistiques, des profils d’utilisateurs, etc. (GEM, 2004c)
La SEM utilise un système d’information géographique (SIG) et un logiciel de dessin assisté par ordinateur (DAO) qui permettent aux gestionnaires d’associer les données contenues dans la base de données techniques (BDT) à un plan géo-référencé. Ainsi, le logiciel traite les canalisations comme des vecteurs auxquels sont associés une multitude de données : date de fabrication, fournisseur, date d’installation, profondeur, diamètre, matériaux, réparations effectuées, coordonnées géographiques précises, etc.
Selon un gestionnaire à la SEM, l’un des problèmes les plus fréquents dans la gestion du patrimoine est l’absence de plans ou de mise à jour rapide des plans. Ainsi, la SEM tente de minimiser le délai entre les interventions sur le réseau, par exemple la pose d’une nouvelle canalisation, et la mise à jour des plans. Il s’agit d’arriver à avoir « au fil du temps et au jour le jour, une bonne connaissance de tous ses tuyaux. » Pour ce faire, la SEM a développé une expertise en acquisition et gestion des données.
Les différents outils de gestion utilisés par la SEM reposent sur un système de collecte et de traitement des données. La comparaison dans le temps des différentes données sur les consommations, les fuites, les débits, les délais d’intervention, etc. permettent à la SEM d’évaluer et d’améliorer sa performance. Devant l’importance de la gestion des données dans les services d’eau, nous nous sommes demandés à qui appartiennent ces informations. Selon un gestionnaire à la SEM, « les données physiques des ouvrages elles sont bien sur aux clients [municipaux], mais les données de la façon dont on exploite les ouvrages, c’est à nous. » Selon lui, l’historique des travaux appartient au client, l’historique des fuites c’est incertain, et la manière dont on a effectué les réparations, c’est encore moins sur. « Forcément nous on a un investissement là-dedans, on mesure ce qu’on fait, on l’a optimisé et tout. Le jour où il y a un renouvellement de contrat, il n’est quand même pas question qu’on donne à tous les autres ce qu’on a fait nous, parce que c’est notre travail à nous. »
Par contre, la SEM doit pouvoir dire aux clients municipaux où se trouvent les tuyaux et dans quel état ils sont. « La commune en général elle veut accéder à toutes nos données et demande les branchements surtout, nous on a forcément à discuter un peu. Ils ont quelques accès à notre système. » Par exemple, la BDT et tout ce qui concerne la description des actifs va au client municipal. Par contre, ce qui concerne la maintenance et l’exploitation est considéré comme le savoir-faire de l’entreprise.
Nous on peut décider par exemple qu’on va deux fois plus souvent sur un appareil parce qu’on a envie qu’il soit en bon état ou deux fois moins souvent parce qu’on préfère le remplacer que de l’entretenir. C’est notre problème. Le client ce qu’il veut, c’est qu’à la fin quand on s’en va il a les équipements en bon état et qu’on ait changé ce qu’il faut changer. Mais dans l’intervalle ce n’est pas son problème. »
Selon la DEA, théoriquement la SEM doit la topographie des réseaux à la collectivité, mais ceci est difficile à mettre en place. Marseille a donc conclut un avenant au contrat dans lequel il est précisé que la SEM doit mettre la cartographie des réseaux à la disposition de la collectivité.
La gestion du patrimoine consiste à optimiser le réseau en le réparant afin de minimiser les fuites. L’objectif est de maximiser le rendement du réseau. « Il s’agit du rapport entre la quantité d’eau produite et la quantité d’eau effectivement facturée majorée des eaux de service. Cet indicateur est important. Il indique généralement le niveau de vétusté du réseau et son optimisation. » (MPM, 2005: 11) Dans ce domaine, la SEM a développé avec les années des outils et un savoir-faire considérable. Selon un intervenant à la SEM, un réseau bien géré peut atteindre une efficacité de 85 %, soit des quantités d’eau non attribuées de 15 %. Pour la communauté urbaine de Marseille, le rendement du réseau se situe entre 73 % et 85 % pour la plupart de communes. (MPM, 2005: 11)
La SEM a développé des outils de recherche de fuites. Le réseau est d’abord divisé en secteurs pour lesquels il est possible de comparer l’eau produite et l’eau consommée. Lorsque le rendement diminue dans un secteur, on procède à la recherche systématique de fuites. Les consommations de nuit et de jour sont aussi comparées. Lorsque la canalisation qui pose problème est identifiée, des chercheurs de fuites se déplacent sur le terrain et utilisent différents appareils, notamment des débitmètres mobiles qui peuvent être déplacés d’un point à l’autre des canalisations. Différents appareils acoustiques permettent de localiser les fuites sur les canalisations de petit diamètre. On utilise par exemple des corrélateurs que l’on branche en plusieurs points et qui permettent de calculer d’où vient le bruit en établissant les distances par rapport aux différents points d’écoute. Ce qui est moins classique et qu’on développe, ce sont des appareils qu’on laisse toute la nuit en certains points du réseau. L’appareil va dire ce qu’il a entendu et déterminer la localisation des fuites.
Afin de prévenir les fuites et de minimiser leurs conséquences, tout un système de régulation de la pression de l’eau dans les canalisations existe.
La maintenance assistée par ordinateur (MAO) permet notamment de définir quelle est la meilleure solution à envisager selon une variété de paramètres, dont la durée de vie, le coût d’achat et le coût d’entretien des équipements et installations. Elle aide donc les gestionnaires à déterminer s’il vaut mieux payer plus cher au départ, et moins entretenir, ou à l’inverse, payer moins cher mais effectuer un entretien régulier. Ceci nécessite l’utilisation constante d’une base de données technique (BDT). Ainsi, tous les équipements sont munis de codes barre qui permettent d’identifier les appareils. La BDT contient les informations relatives aux besoins de maintenance, aux caractéristiques physiques du matériel et des équipements, aux interventions effectuées, etc. La BDT fonctionne de manière hiérarchique : de la commune, à l’installation, à l’appareil lui-même. Un ordinateur calcule la séquence d’entretien pour chaque appareil, et fournit des planifications de tâches quotidiennes. Les tâche d’entretien peuvent être préventives, comme les routines de changement d’huile, ou curatives, suite à un bris. Lorsque la situation est plus grave on procède à un renouvellement. Il s’agit donc de doser l’entretien préventif et curatif afin de minimiser les coûts. Chaque année, une évaluation des équipements permet à la SEM de porter un jugement sur leur état général. La BDT existe depuis environ 20 ans mais est continuellement améliorée et refaite… maintenant informatisée, elle était au départ manuscrite. La MAO existe depuis une dizaine d’années et sera appelée à évoluer encore beaucoup à l’avenir. Les logiciels utilisés sont acheté à des fournisseurs externes ou développés sur mesure par la filiale SOMEI.
À partir de la BDT et des outils de MAO, la SEM peut générer un portefeuille d’affaires, soit la liste de tout ce qu’il y a à faire dans la journée, une liste des personnes déjà occupées, une gestion des priorités, et l’affectation des ressources. Les techniciens partent sur le terrain et rapportent les informations quotidiennement afin de mettre à jour la base de données. Ce système permet aussi d’ajuster le nombre de personnes dans les équipes et les distribuer géographiquement afin de perdre moins de temps en déplacements. Ceci se fait à partir d’un système de gestion des interventions, par lesquelles des tâches sont attribuées quotidiennement à des équipes dédiées d’agents sur le terrain.
Les interventions peuvent consister en une visite à un abonné voulant un branchement, ou en une vérification suite à une déclaration de fuite ou de manque d’eau. Les agents réalisent plus de six interventions d’environ une demi-heure par jour. « Les interventions s’enchaînent. C’est pour ça qu’il faut savoir ce qui s’est passé, ce qu’on a fait. Et puis une intervention, ça se génère, ça se met dans un portefeuille d’affaires, ça s’exécute, ça dure un certain temps et ça se clôture. »
La SEM utilise maintenant des outils comme SEMAFORE, qui « permet de donner à l’agent d’intervention qui part sur le terrain le même accès à l’information que ce qu’il a au bureau. » Il s’agit d’un ordinateur portable relié par GPRS au central, cela fonctionne donc par une technologie semblable à la téléphonie mobile, mais en continu. L’agent d’intervention peut accéder à toutes les données, localiser les canalisations et les vannes avec le système d’information géographique (SIG) et savoir où et quand des travaux ont été effectués ou des problèmes ont été détectés. À l’avenir, la SEM souhaite utiliser des outils GPS pour éviter de chercher physiquement les équipements, comme les vannes, qui peuvent être cachées sous une rue qui a été recouverte, sur un côté de route où il y a des décombres, ou parmi la végétation. L’objectif est donc d’avoir un réseau dans lequel tous les points sont référencés sur GPS.
Un exemple d’entretien de plus grande envergure est le « gros entretien » du Canal de Marseille. Chaque année, durant une période de 15 jours en octobre ou novembre, il y a ce qu’on appelle le « chômage du canal. » Il s’agit d’une période de travaux durant laquelle la SEM refait le entre 500 et 1 500 mètres de revêtement sur le canal. Ceci nécessite l’arrêt complet du canal et, si nécessaire, des opérations 24 heures sur 24. L’ensemble du revêtement du canal est donc refait à un taux de 0,5 % à 1 % par année, ce qui assure qu’il soit entièrement refait à tous les siècles. Le maître d’ouvrage du Canal de Marseille est la communauté urbaine MPM.
Lorsque le travail à faire n’est pas considéré comme « très technique », notamment pour les travaux comme les réparations de fuites, la pose de conduites ou certaines réparations, la SEM soustraite l’activité. Les agents peuvent alors avoir comme tâche d’aller surveiller un chantier en cours sur le réseau. La gestion de ces travaux sous-traités nécessite aussi des outils de gestion. Pour la ville de Marseille uniquement, la SEM gère de 500 à 600 commandes par année. Elle a donc mis en place un système de gestion des chaînes de travaux qui permet de gérer les commandes, les fournisseurs, les factures et les paiements.
Dans la réalisation des interventions et travaux, il y a une coordination avec la ville, mais ceci ne fonctionne « jamais complètement bien », selon un gestionnaire à la SEM. Ce que la SEM peut faire de pire est de ne pas changer un tuyau quand il faut, alors que des travaux sont déjà en cours sur une artère. Devoir ouvrir une rue neuve pour changer les tuyaux, « c’est quand-même du gros gaspillage d’argent. » La SEM doit également surveiller les chantiers de voirie pour ne pas qu’ils recouvrent les « bouches à clé. » Enfin, un autre problème d’efficacité dans la coordination entre les travaux de la SEM et ceux de la ville est causé par l’accès très limité que la ville a aux bases de données et aux systèmes d’information géographiques gérés par la SEM.
La notion de renouvellement a été introduite dans l’affermage classique. Il s’agit d’une gestion patrimoniale qui a pour objectif de maintenir les infrastructures à l’état neuf. Ceci est une clause contractuelle et le fermier paie les travaux à partir de sa rémunération. (MPM, 2005: 12)
Dans le contrat de Marseille, la SEM a d’abord eu la responsabilité du renouvellement électromécanique, puis celui du réseau.[32] Dans plusieurs communes, la SEM est responsable uniquement du renouvellement électromécanique.
En ce qui concerne le réseau, le fermier propose à la collectivité la liste des canalisations à renouveler, et il est libre d’engager qui il veut pour réaliser les travaux. Afin d’obtenir de meilleurs tarifs, la SEM peut ainsi négocier avec des entrepreneurs qu’elle connaît. Elle peut leur proposer certains programmes flexibles de travaux, par exemple un certain nombre de kilomètres de tuyaux remplacés à chaque année, qui permettent à l’entrepreneur de faire travailler ses employés dans les périodes où il a moins de commandes tout en assurant à la SEM qu’elle remplisse ses obligations contractuelles.
D’un point de vue fiscal, la SEM a le droit de compter des provisions lorsqu’elle fait du renouvellement. Les outils de DAO et la BDT servent donc à la gestion du renouvellement, au calcul des provisions et aussi à la démonstration du travail fait.
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Dans cette deuxième partie de l’étude de cas, nous avons vu que la SEM est organisée de manière décentralisée en agences régionales. Elle a cependant centralisé certains aspects de la gestion, comme le centre de services clients, la recherche et le développement, et la télégestion. De plus, le Groupe des Eaux de Marseille possède des filiales spécialisées, comme la SOMEI qui a développé de nombreux outils informatiques. Nous avons également constaté qu’une part importante des activités de la SEM est la gestion des données, tant les données liées aux abonnements que celles liées au matériel et aux interventions sur les installations. Ces données doivent être continuellement mise à jour et doivent aussi être accessibles en temps réel par les techniciens, les agents de services à la clientèle et les gestionnaires.
Dans les deux premières parties de l’étude de cas, nous avons dressé un historique de la participation du secteur privé et présenté le fonctionnement des services d’eau de Marseille. Dans cette troisième partie de l’étude de cas, nous aborderons plus en profondeur les enjeux actuels liés aux relations entre la collectivité et la SEM. Pour ce faire, nous présenterons d’abord deux dynamiques importantes : l’essor de l’intercommunalité et l’échéance du contrat de la SEM en 2013. Ensuite, nous aborderons le partage des responsabilités entre la SEM et la collectivité et nous verrons quels sont les mécanismes de contrôle et de reddition de comptes.
En 2001, 17 communes et la ville de Marseille se regroupent pour former la nouvelle Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (MPM). En France, une forme d’intercommunalité existait déjà, pour un service donné, à travers les syndicats intercommunaux. L’intercommunalité actuelle va plus loin, et les communautés urbaines en sont la forme qui regroupe le plus de compétences. Or, les niveaux hiérarchiques se sont multipliés, puisqu’aucun d’entre eux n’a été aboli. Ainsi, les maires de chacune des 18 communes sont vice-présidents de la communauté urbaine.
Source : www.marseille-provence.com (20 septembre 2007)
Avec la création de la communauté urbaine, les communes transfèrent de nombreuses responsabilités à MPM, dont celle de la gestion des services d’eau. La création de MPM a donné lieu à une centralisation des services liés à l’eau de l’agglomération au sein de la Direction de l’eau et de l’assainissement (DEA), qui gère maintenant les contrats respectifs des communes.
À la ville de Marseille, les employés qui s’occupaient de l’eau potable et ceux l’assainissement étaient gérés dans des unités séparées et le service d’ingénierie ne réalisait alors des études que sur l’assainissement. Selon un gestionnaire à la DEA, la nouvelle direction communautaire a procédé au regroupement de ces activités et a redéployé des moyens pour que le service de l’ingénierie s’intéresse également aux dossiers de l’eau. Certains considèrent encore que les communications au sein de la DEA entre les secteurs de l’eau et de l’assainissement devraient être plus « fluides ».
La DEA dépend de la Direction générale des services urbains et maritimes de MPM, qui gère les secteurs exploités par un délégataire. La DEA est organisée en trois services territoriaux : centre (Marseille), est et ouest, ainsi qu’en un service d’ingénierie qui fait des études et un service administratif. La DEA compte une équipe d’environ 130 personnes, dont une cinquantaine d’ingénieurs qui travaillaient auparavant pour les plus petites communes.
Source : diverses entrevues, élaboration par l’auteure (2007)
Le transfert de la responsabilité contractuelle des communes à la communauté urbaine entraîne la nécessité de l’uniformisation des contrats. Notamment, les tarifs et le partage des responsabilités varient d’une commune à l’autre. À Marseille, le renouvellement des infrastructures de l’eau est à la charge du concessionnaire, alors que dans la plupart des autres communes de MPM il était à la charge de la commune. Pour MPM, l’objectif est donc de remanier l’octroi des contrats en fonction de la nouvelle réalité communautaire. Ceci se fait graduellement au fur et à mesure des échéances et des renouvellements. En effet, depuis 2001, certaines communes ont déjà renouvelé leurs contrats. Afin de faciliter la transition, MPM tente d’aligner l’échéance de tous les contrats vers celle de celui de Marseille, en 2013. MPM fixe également certaines conditions qui s’appliquent désormais à tout le territoire. La formule de révision des prix a ainsi été uniformisée. La plupart des contrats qui ont été renouvelés ont été obtenus par la SEM.
Selon certains intervenants à la SEM et à MPM, l’intercommunalité a permis une solidarité sociale et politique entre Marseille et les communes périphériques plus pauvres[33], notamment par la mise en commun des budgets d’investissement relatifs aux infrastructures. Ainsi, certaines communes, comme Allauch, ont bénéficié des fonds de la communauté urbaine pour la mise aux normes de leurs usines d’épuration. Dans un contexte de normes de plus en plus strictes, ceci est un avantage pour bien des communautés.
Lors de la création de MPM, la SEM avait déjà des contrats avec la plupart des 18 communes concernées, à l’exception de St-Victoret qui était gérée par la SEERC (la Société d’entretien et d’équipement des réseaux communaux), une filiale de Suez, et les communes de Gemenos et de Plan-de-Cuques, dont les services sont gérés en régie municipale. La SEM doit donc s’adapter elle aussi au nouveau contexte d’intercommunalité. Elle a suivi de près le processus de création de MPM, en travaillant avec le maire, le secrétaire général et le directeur des services techniques de chacune des 15 communes avec lesquelles elle avait des contrats.
Ce sont ses cinq agences qui sont responsables de gérer les contrats pour les communes et communautés urbaines se trouvant sur leurs territoires respectifs. Certaines disparités demeurent cependant entre le « territoire politique » de la région et le « territoire de gestion » de la SEM. Par exemple, ce ne sont pas toutes les communes de MPM qui étaient gérées par l’agence de Marseille.
La DEA est dorénavant l’interlocuteur principal en matière de gestion de l’eau et de l’assainissement. Pour la SEM, la création de la communauté urbaine a donc entraîné une modification importante des relations avec ses clients municipaux. Alors que ses interlocuteurs étaient souvent les maires eux-mêmes, elle a maintenant affaire aux fonctionnaires de la DEA, ce qui amène selon certains intervenants une lourdeur et une complexité dans la gestion des contrats, puisque les fonctionnaires doivent faire approuver leurs décisions par les élus. Selon un intervenant à la SEM ayant déjà travaillé pour la ville de Marseille, avant la création de MPM, « on réagissait immédiatement, il y avait une liaison directe avec le staff de la mairie. Aujourd’hui la communauté urbaine c’est des tas de fonctionnaires, des dizaines de fonctionnaires, avec une direction […], puis un élu, puis le maire… les rouages sont beaucoup plus longs. » Selon cet intervenant, la communauté urbaine a perdu en réactivité, en rapidité et en flexibilité. De plus, selon lui, les fonctionnaires de MPM suivent une logique d’entreprise dans la gestion de leurs services, et ont une vision différente de celle de la SEM. À l’époque, des liens directs et réguliers avec les élus facilitaient la concertation.
Malgré ces inconvénients, plusieurs intervenants à la SEM reconnaissent que la concentration des métiers au sein de la DEA a permis à la communauté de gagner en compétence. Selon un intervenant à la SEM qui a une expérience dans le monde municipal, « les collectivités se sont renforcées en moyens », leurs effectifs sont mieux organisés, « ils sont beaucoup plus nombreux, ils ont gagné en compétence. »
La DEA a recours de façon régulière à des analyses par des consultants externes afin de l’aider dans la gestion juridique et financière de ses contrats de délégation, ce que ne faisaient pas les communes. Cette nouvelle façon de faire est plus contraignante pour la SEM, puisqu’il s’agit d’une forme de contrôle externe additionnelle. Selon un intervenant à la SEM qui a travaillé longtemps pour la ville de Marseille :
J’espère que la collectivité va peu à peu faire moins appel à des contrôleurs extérieurs, qu’elle va augmenter ses compétences, qu’elle va… parce qu’actuellement je pense que le coût est supérieur pour la collectivité, je pense que communauté urbaine plus ville de Marseille c’est plus cher qu’autrefois ville de Marseille, ça c’est certain.
Le contrat de Marseille, qui représente environ les trois quarts du chiffre d’affaires la SEM, arrive à échéance en 2013.[34] Ceci s’inscrit dans un contexte de pression concurrentielle plus forte, notamment suite aux nouvelles exigences européennes, mais aussi par l’échéance d’autres contrats importants en France, comme ceux de Metz, Rennes et Clermont-Ferrand qui pourraient attirer, comme à Marseille, des entreprises étrangères. De plus, la diminution de la durée des contrats depuis notamment la Loi Sapin amène un renouvellement plus fréquent. Enfin, les regroupements inter-municipaux rendent plus crédible les retours en régie. (Guérin-Schneider et Lorrain, 2004: 239)
Ceci est donc un enjeu important, tant pour la SEM que pour MPM, puisque ce sera le premier appel d’offres concurrentiel pour ce contrat. La SEM se prépare donc déjà à répondre à un éventuel appel d’offres, et a formé une équipe de travail spécifique au dossier « Massalia 2013 ». Voici certains enjeux que nous avons pu identifier.
Depuis la signature du contrat actuellement en vigueur, en 1960, le contexte européen a beaucoup évolué. Les règles de la concurrence interdisent maintenant les filiales mixtes de groupes concurrents pour des marchés publics, puisqu’il y a alors risque d’entente. En préparation de 2013, les deux sociétés mères Veolia et Suez vont donc vraisemblablement effectuer un décroisement. Les personnes rencontrées à la SEM croient qu’un scénario fort possible serait que la SEM devienne une filiale à 100 % de Veolia, qui a davantage influencé la SEM par sa culture d’entreprise. Même s’il s’agit ici de prédictions fondées sur de simples intuitions, il faut souligner que depuis le début de ce partenariat, le directeur général délégué provient toujours de Veolia et le directeur général adjoint de Suez, ce qui indique une plus grande proximité de Veolia.
La SEM se prépare activement pour 2013. Elle doit avoir une meilleure gestion de ses moyens, améliorer sa productivité, renforcer son image, et être plus moderne. « Le fait d’être mis en concurrence nous oblige à être plus productifs. Quand vous êtes depuis 40 ans dans un contrat, forcément de mauvaises habitudes se prennent, forcément on ne remet pas en cause les méthodes. […] C’est un gros effort à faire d’ici 2013. » Selon un intervenant rencontré, la SEM doit donc revoir certains processus comme la relève des compteurs ou la facturation, qui ne sont pas optimaux. « On les fait parce qu’on les a toujours faits comme ça. Il faut aujourd’hui repenser, à mon avis, tous ces processus, des processus qui sont fondamentaux pour la SEM, et voir comment les optimiser. C’est donc une démarche un peu de remise à plat de tous les processus fondamentaux de la SEM. » Selon cet intervenant, lorsque les contrats vont en appel d’offres, les anciens délégataires sont en général repris, mais avec une perte de 10 % à 20 % sur le prix.
La SEM doit réussir à devenir plus forte, plus dynamique et plus performante notamment pour que ses actionnaires, quels qu’ils soient, reconnaissent sa valeur et l’appuient. Certains jugent que pour l’instant, ceci est favorisé par la bonne relation entre la SEM, le maire de Marseille et la communauté urbaine. Les actionnaires pourraient en effet avoir avantage à maintenir la SEM telle qu’elle est, si la relation politique est bonne.
L’enjeu de Massalia 2013 fait ressortir un sentiment régional très fort. Pour les cadres et employés de la SEM, leur entreprise est en quelque sorte moins une multinationale que ses sociétés mères, notamment par son chiffre d’affaires plus petit et sa moins grande présence sur les marchés internationaux. Ils disent avoir une très bonne image auprès du public, de la presse et des médias « grâce à notre association à la Ville de Marseille, » qu’ils veulent garder et conserver. Selon eux, la SEM ne fait pas peur, puisqu’elle est avant tout une entreprise locale : « ce n’est pas une multinationale qui vient nous manger, quoi ! ». La SEM ayant été créée à l’origine par la ville de Marseille, de nombreux échanges d’employés ont eu lieu au fil des années entre les deux organisations. La relation entre la ville et l’entreprise est très étroite. Les personnes rencontrées à la SEM affirment même avoir un style de gestion davantage « public » que « privé ».
En plus de sa spécificité régionale, c’est son autonomie décisionnelle que la SEM veut préserver. Le fait d’appartenir à part égale aux deux majors dans le domaine de l’eau était garant d’autonomie pour l’entreprise, ce qu’elle craint de perdre en 2013 : « actuellement la position de la SEM est de défendre son autonomie quelque soit son capital. »Cette crainte est sans doute légitime car si le futur soumissionnaire doit couper les coûts pour avoir le plus bas prix, il est fort possible qu’il soit tenté d’éliminer les services qui risquent d’apparaître comme des doublons des activités du siège social, comme la recherche et le développement et les activités internationales.
Selon un intervenant ayant travaillé pour la ville de Marseille et maintenant en poste à la SEM, cette dernière a plus à perdre qu’à gagner dans le processus : « Je ne vois pas comment la communauté urbaine peut accorder à une seule société tout ce qu’elle a aujourd’hui. Ça ne me paraît pas de bonne gestion forcément pour elle. […] Je pense qu’il va falloir se battre pour garder l’eau. » Selon lui, l’entreprise devra donc innover pour aller chercher de nouveaux marchés, voire même se développer sur d’autres terrains que la délégation de services publics. Selon cet intervenant :
Pour nous l’idéal c’est d’avoir l’eau et l’assainissement partout. Il ne faut pas non plus rêver. Si on se met à la place de la collectivité, il ne serait pas étonnant qu’elle veuille garder un témoin régie quelque part, […] qu’elle ne veuille pas mettre le même délégataire de l’eau et de l’assainissement partout. On peut s’attendre raisonnablement à ce qu’il y ait un découpage. Pour nous le découpage le plus intéressant serait un découpage minimal.
L’issue de la gestion de l’eau à Marseille dépendra aussi de la partie municipale ; des élections sont prévues pour 2008. Un autre enjeu est celui des syndicats. Bien que nous n’ayons pas rencontré directement d’acteurs syndicaux, il semble que les syndicats de la SEM et de la SERAM craignent que l’arrivée d’un actionnaire unique limite leur influence locale.« La différence c’est que les gens de la Société des Eaux de Marseille ont un statut Eaux de Marseille, ils n’appartiennent ni à Suez ni à Veolia. Et si demain on est 100 % l’un ou 100 % l’autre, notre intérêt c’est de rester tel qu’on est. »
Selon un intervenant de la DEA, cette concurrence accrue lors du renouvellement de 2013 n’augmentera pas automatiquement le pouvoir de négociation de MPM. Selon lui, il y a peu de chances que les coûts diminuent et que la collectivité obtienne une part plus importante des revenus liés à l’eau, à moins que l’on mette en place des lots territoriaux ou techniques d’appels d’offres (trois à cinq lots par exemple). Il se pourrait donc que MPM décide de partager son territoire ou encore les activités liées à l’eau (canal-usines-distribution, par exemple) et de lancer plusieurs appels d’offres. « Le désavantage du contrat unique, c’est le manque de concurrence. Moi je pense qu’on aurait intérêt à avoir des lots techniques. »
Un autre intervenant à la DEA croit fermement que 2013 permettra de diminuer les coûts et de diminuer la part du tarif qui revient au fermier. Il cite en exemple la renégociation du contrat pour la commune de Marignane, par appel d’offres, qui a permis d’obtenir une diminution des coûts de l’ordre de 15 % à 25 %. Selon lui, la SEM a peur de la concurrence et prendra les moyens de charger moins cher.
MPM souhaite donner une vision communautaire à la gestion de l’eau sur l’ensemble de son territoire. Ainsi, « il est clair que l’un des objectifs de 2013 est d’avoir un seul prix sur l’ensemble de la communauté urbaine. » En ce sens, « il est certain qu’avoir un seul délégataire c’est la facilité. C’est beaucoup plus facile d’unifier tous les prix, les services, l’organisation… » Avoir plusieurs délégataires, « ça peut se faire mais ce n’est pas simple à gérer ». Par exemple, séparer la production et la distribution comporte des difficultés en cas d’urgence ou de problème sur le réseau, puisque tout ne pourrait pas être aussi bien coordonné.
À la DEA, on croit également que d’ici 2013 l’un des deux actionnaires de la SEM se retirera : « ce n’est pas sain d’avoir une société qui a un actionnariat constitué des deux principaux délégataires nationaux. » Selon un intervenant rencontré, il n’y a pas d’inconvénient à un actionnariat unique, puisqu’une société privée en vaut bien une autre. Le système actuel, s’il n’est pas l’idéal en termes de concurrence, est tout de même garant d’une stabilité qui plait aussi à la ville.
Les intervenants rencontrés à la DEA reconnaissent qu’il y a une crainte autour de la spécificité régionale, qui s’étend également du côté des syndicats et des conditions de travail : « Au-delà de ça, il y a aussi peut-être une crainte… c’est que si un opérateur quel qu’il soit, mais vraisemblablement Veolia, reprend la Société des eaux de Marseille, la spécificité de l’entreprise va disparaître et les gens vont être reversés… ils auront le statut général des gens de Veolia. »
Du côté de MPM, on s’inquiète aussi du contrôle que la ville pourrait exercer sur l’entreprise après 2013. Le maire de Marseille a toujours le veto sur la nomination du président directeur-général de la SEM :
Le président directeur général actuel, ce n’est pas quelqu’un de Veolia, ce n’est pas quelqu’un de Suez. C’est un ancien haut fonctionnaire qui a été choisi par le président de la communauté pour justement assurer une certaine continuité, garantir le service public, et pas une gestion purement mercantile. Est-ce que le jour où il y aura un seul actionnaire majoritaire il sera toujours possible de nommer le président ? Ça parait, je ne sais pas… ça paraît pas évident…
Dans un contrat d’affermage, le fermier exploite un ouvrage collectif en se rétribuant auprès des usagers. Les revenus du fermier ne comprennent cependant pas le prix de la construction de nouveaux ouvrages, et c’est la collectivité qui le supporte directement. Le renouvellement régulier est donc à la charge de la SEM, alors que les travaux d’extension ou de modernisation sont à la charge de MPM. La collectivité finance ces nouveaux investissements, dits « travaux de premier établissement, » grâce à une surtaxe comprise dans le tarif payé par les abonnés. Le SEM a cependant un rôle à jouer car c’est souvent elle qui propose des projets, puisqu’elle a une connaissance du terrain et des besoins, par exemple lorsqu’il faut ajouter un procédé pour se mettre aux normes. La commune accepte ou refuse, et a parfois recours à l’expertise d’un tiers. Si la commune et la SEM sont d’accord, le projet est inscrit au plan quinquennal.
Sur le terrain, il doit donc y avoir une collaboration étroite entre la SEM et MPM. En voici un exemple. Le Canal de Marseille, à son entrée dans la ville, traverse sur 7 km un secteur résidentiel densément peuplé, notamment par de nombreuses cités de type HLM. Ceci cause de graves problèmes, puisque même si la baignade est interdite, huit enfants sont morts en se baignant au cours des 20 dernières années. Ceci est une responsabilité partagée entre la collectivité et la SEM. En effet, la pose de nouvelles clôtures le long du canal est à la charge de MPM, alors que la SEM est responsable d’entretenir les clôtures existantes, régulièrement vandalisées. La SEM et MPM ont élaboré, dans le dernier plan quinquennal, un projet de couverture de cette partie la plus dangereuse du canal. Ces travaux permettront du même coup de fournir un approvisionnement complémentaire à la zone ouest de Marseille.
La SEM, en collaboration avec MPM, établit un plan directeur de l’eau et de l’assainissement à tous les dix ans. La ville et le délégataire partent de ce plan directeur pour définir un plan quinquennal d’investissement, voté par le Conseil communautaire. En 2006, on a voté un plan quinquennal de 130 millions d’euros d’investissements pour l’eau potable. La SEM est chargée de faire les études pour le secteur de l’eau potable. MPM suit ensuite le plan quinquennal et dépense le budget qui y correspond. Ce budget, prévu dans le tarif payé par les abonnés, permet à la collectivité d’emprunter pour réaliser les investissements.
Avant les années 1950, la distribution de l’eau fonctionnait avec un système de jauge. Selon ce système, les particuliers ont leur propre réservoir, alimenté par un débit constant mais limité. Le réservoir se remplit donc continuellement et déborde lorsque l’eau n’est pas consommée. Le fontainier était alors l’intermédiaire entre la SEM et les particuliers, et c’est lui qui veillait à l’entretien des jauges. Ce système posait de nombreux problèmes, et les compteurs deviennent obligatoires dans les nouvelles constructions à partir de 1952. Le nombre de jauges passe de 54 460 en 1968 à 7 890 en 1989. Entre 1990 et 1993, 2 490 jauges sont supprimées. (Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, 2000: 25) En 1993, 97 % des abonnés sont équipés d’un compteur ; il ne reste alors que 6 000 jauges à Marseille. (SEM, 1993: 48, 69)
Aujourd’hui, la rémunération de la SEM provient du tarif payé par les abonnés. La facture annuelle moyenne pour 120 m3 d’eau était d’un peu plus de 300 € en 2003, comme le montre le schéma suivant.
Source : Groupe des Eaux de Marseille (2005), présentation PowerPoint obtenue sur CD Rom.
Le tarif payé par les abonnés comprend la rémunération de l’opérateur, mais aussi une part qui va à la collectivité, une part qui revient aux agences de l’eau, et une part pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et le Fonds national d’adduction en eau potable. Le schéma suivant illustre les différentes composantes du prix de l’eau à Marseille pour 2003.
Nous avons obtenu peu d’information quant aux coûts du service d’eau pour la SEM. Voici quelques chiffres fournis par l’un des gestionnaires que nous avons rencontré. Selon lui, les frais de personnel représentent environ 25 % à 30 % des coûts et les frais d’énergie de 15 % à 20 %. L’achat d’eau peut représenter jusqu’à 15 % des coûts lorsque l’eau provient d’une autre source que le Canal de Marseille. Les produits chimiques représentent environ 10 % des coûts. Les frais liés au renouvellement et à l’entretien des ouvrages varient selon les contrats. Pour la ville de Marseille, la SEM renouvelle 10 km de canalisations par année, ce qui représente des coûts d’environ 10 millions d’euros. Enfin, le prix des matériaux et de l’énergie varie en fonction du marché et de l’inflation. Selon le rapport annuel 2005 de la SEM, les charges d’exploitation s’élevaient à un peu plus de 283 millions d’euros.
Source : Groupe des Eaux de Marseille (2005), présentation PowerPoint obtenue sur CD Rom.
Selon un gestionnaire à la DEA, dans le passé, l’attitude de la collectivité était de faire ce qui était possible avec l’argent disponible, alors que depuis 2006, on essaie d’évaluer plus systématiquement les besoins réels en investissements. Selon lui, la surtaxe à la collectivité ne permet pas de générer les fonds nécessaires aux investissements requis. Cette affirmation est toutefois contredite par un cadre à la SEM, selon lequel « MPM n’arrive même pas à dépenser les fonds qu’elle reçoit en provenance des recettes de l’eau. »
Selon un autre intervenant à la DEA, la part qui revient au fermier est trop élevée par rapport à ses responsabilités, et bien qu’il assure un service de qualité, ses bénéfices sont exagérés. Même si les élus craignent toute augmentation du prix de l’eau, un intervenant de la DEA croit que les citoyens seraient même prêts à payer davantage pour les services d’eau, puisqu’environ les 2/3 des marseillais habitent dans des copropriétés et paient jusqu’à 4 €/m3 au lieu du prix de 2,84 €/m3 à cause de divers frais. La population en général serait donc prête à payer un prix plus élevé pour l’eau si cela était nécessaire.
Selon les informations obtenues auprès de la DEA, l’objectif pour MPM n’est pas tant d’augmenter le prix de l’eau, mais plutôt de revoir la proportion du tarif qui revient à la collectivité.
La ville doit également payer pour les services d’eau, puisqu’elle est elle-même une cliente de la SEM pour le nettoyage des rues, par exemple. Jusqu’à récemment, la ville avait une grande part d’eau gratuite, soit une franchise de 30 m3 par habitant pour la voirie et de 4 m3par habitant pour les bâtiments publics. Pour l’entretien des parcs, le prix était de 11 centimes par litre, et pour les pompiers l’eau est gratuite. Avec l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi sur l’eau en 2008, il ne pourra plus y avoir de gratuité de l’eau. La ville bénéficiera toujours d’un tarif préférentiel, mais cela coutera environ 700 000 € par an à la Communauté urbaine, selon un gestionnaire à la DEA.
L’autorité délégante peut inscrire au contrat des obligations de résultats ou des obligations de moyen. Normalement dans la gestion du réseau d’aqueduc, la SEM a des obligations de résultats, c'est-à-dire qu’elle doit assurer le renouvellement d’un certain nombre de kilomètres de canalisation chaque année et remettre le réseau en bon état à l’échéance de son contrat. Pour la gestion du canal, par contre, la SEM a des obligations de moyens. C’est à d’ire qu’elle doit investir un montant minimum pour le « gros entretien » du canal, contrairement à l’entretien courant qui est lié à des obligations de résultats.
Cela cause parfois quelques problèmes lorsque la ville juge que le fermier a trop de moyens à sa disposition par rapport aux obligations qu’il doit rencontrer. Selon un gestionnaire à la SEM, « ils peuvent se dire qu’ils ont fait un mauvais marché et qu’ils nous ont payé beaucoup trop cher. » Selon lui, ils ont alors envie de vérifier quel a été l’argent dépensé par rapport à l’ensemble de la rémunération, ce que la SEM ne révèle pas si le contrat est basé sur une obligation de résultats. À ce sujet, « s’il est légitime, sur un certain nombre de points, de rechercher plus d’information, la limite n’est pas toujours facile à trouver et il n’est pas certain que l’excès de contrôle sur l’affectation des moyens facilite le fonctionnement du secteur, dans l’intérêt des parties. » (Guérin-Schneider et Lorrain, 2004: 237) Voyons maintenant en quoi consistent les contrôles et la reddition de comptes dans la gestion des services d’eau marseillais.
Le contrôle et la reddition de comptes pour la gestion des services d’eau à Marseille se fait principalement par des rapports détaillés à deux niveaux. D’abord, les délégataires ont un devoir d’information, et doivent produire annuellement un « compte rendu technique et financier » (CRTF) qu’ils soumettent à la commune, dans le cadre de la Loi Mazeaud du 8 février 1995. La commune produit elle aussi un rapport annuel, depuis la Loi Barnier du 2 février 1995. Ce rapport rend compte pour chaque commune du détail des coûts du service d’eau, de l’évolution de la consommation, des principaux projets et de leurs coûts, des travaux effectués par MPM et par les délégataires, des quantités d’eau produites et du rendement du réseau, ainsi que du nombre total de fuites réparées. (MPM, 2005) Un récent décret (2007) introduit la notion d’indicateur de performance pour ce rapport, ce qui permettra une comparaison plus facile des services entre eux.
Le contrôle ne se fait pas uniquement par les rapports annuels, puisque la ville de Marseille s’était dotée de « cellules de contrôle du fermier », qui ont été transférées à MPM en 2001. Leur rôle est de superviser le travail de la SEM et de ses filiales, ainsi que de prendre toutes les décisions relatives aux investissements et à leur financement.
Selon un gestionnaire à la SEM, « on ne peut pas tricher, on est trop gros, trop contrôlés, on a trop besoin de la confiance, on est obligés de faire du bon boulot. » Selon lui, la municipalité utilise les compétences d’une entreprise privée tout en gardant le contrôle sur tout. Par exemple, le prix de l’eau doit être négocié entre l’exploitant et la commune, qui ne consent qu’aux augmentations nécessaires. « Chaque année on est de plus en plus contrôlé. […] On passe de plus en plus de temps à se justifier, à fournir des éléments de tous les côtés, au détriment du boulot. » La SEM est aussi contrôlée par ses deux maisons mères, « qui regardent aussi si on a bien fait notre boulot, si on fait bien remonter l’argent comme il faut... On est contrôlé un peu de partout. »
La réglementation de plus en plus stricte accroit les contrôles. Selon un gestionnaire, la SEM est contrôlée dans les contrats qu’elle donne à ses fournisseurs, afin de vérifier que les dépenses correspondent aux travaux effectués. Selon un intervenant à la SEM qui a déjà travaillé pour la ville de Marseille, la nouvelle législation, notamment les lois Sapin et Chevènement, garantit une plus grande transparence des exploitants vis-à-vis des collectivités. Avant, c’était « beaucoup plus opaque qu’aujourd’hui. »
Malgré toutes ces mesures, certains gestionnaires à la DEA croient que le contrôle des exploitants est insuffisant. Ceci tend à changer depuis la création de MPM et de l’atténuement du lien direct entre la SEM et les mairies des différentes communes, dont celle de Marseille. « On n’a pas encore la capacité de surveiller si le fait de remplacer telle canalisation plutôt que telle canalisation est pertinent. » Pour remédier à cette situation, MPM commence à élaborer des indicateurs de performance et a depuis peu recours à des évaluateurs externes.
L’un de ces évaluateurs externes est la Direction de l’agriculture et de la forêt (DAF), qui relève du ministère de l’Agriculture et de la Pêche français. La DAF propose aux collectivités un appui pour les aider à contrôler la gestion de leur service d’eau potable et d’assainissement. MPM a ainsi passé avec elle un contrat de deux ans pour les communes de Carry-le-Rouet, Cassis et La Ciotat. Le rôle de la DAF est de regarder les résultats annuels fournis par le délégataire dans son compte rendu technique et financier, puis de rendre une analyse à la collectivité. Les employés de la DAF visitent les ouvrages et essaient d’avoir une vision à la fois administrative, financière et technique. Selon un intervenant à la DAF, le fait de déléguer son service oblige à être très attentif à ce qui s’y passe. De plus, le contrôle ne s’improvise pas, il nécessite du temps et des outils.
La gestion du contrat lui-même est aussi, parfois, une manière de contrôler l’exploitant. Le contrat de Marseille, qui date de 1960, a été modifié à de nombreuses reprises par des avenants. Ceci est une pratique très courante qui permet entre autre de se conformer à une nouvelle législation. Le dernier avenant, l’avenant 19, oblige entre autre la SEM à payer une redevance d’occupation du domaine public et à diminuer les délais de versement de la surtaxe à la collectivité. « Au bout du comte un bon avenant est un avenant qui satisfait les deux. Un avenant où l’un a l’impression de s’être fait avoir par l’autre c’est toujours très mauvais. »
Une autre forme de contrôle est la nomination du PDG par le maire. Selon un gestionnaire à la DEA, « c’est clair que c’est une garantie pour la collectivité. C’est une garantie de ne pas avoir une gestion purement mercantile des services de l’eau. Et pour le personnel, c’est la garantie aussi qu’on ne va pas avoir un « restructureur fou » qui va élaguer sauvagement le personnel... Je pense que derrière ça chez eux il y a aussi cette inquiétude. »
Selon lui, les contrôles seront encore plus élaborés à l’avenir : « on va contrôler de plus en plus leur exploitation, c’est la tendance des choses, et de plus en plus analyser leurs comptes, et affiner notre contrôle, notre gestion. » Selon lui, les contrôles permettront à la communauté d’économiser de l’argent et incitera les exploitants à être plus performants. « Quand personne ne vous contrôle vous n’avez pas tendance à être performant. Ils sont performants dans leurs services mais je pense qu’ils peuvent optimiser leur gestion. »
La cadre législatif français et européen impose un nombre important de mesures de contrôle et de reddition de comptes pour les services d’eau, que ceux-ci soient délégués ou gérés en régie municipale. Voici les principaux éléments législatifs qui influencent aujourd’hui la gestion des services d’eau en France.
Dès 1966, des instructions ministérielles prévoient une comptabilité distincte et un équilibre financier pour les services d’eau. (Guérin-Schneider et Lorrain, 2004: 231) Les pratiques n’évoluent cependant pas très vite, et en 1992, la « Directive M49 », une instruction comptable, oblige la séparation et l’équilibre des budgets municipaux. Cette directive rappelle l’obligation d’amortir les investissements neufs et, depuis, le tarif de l’eau doit couvrir l’ensemble des dépenses, dans un objectif de recouvrement des coûts et de transparence. Cette directive concerne tous les services, qu’ils soient délégués ou gérés en régie. D’ailleurs, aujourd’hui, « les méthodes comptables du secteur public se rapprochent de celles du secteur privé qui, depuis longtemps, pratique les amortissements du matériel et les provisions pour renouvellement. » (Guérin-Schneider et Lorrain, 2004: 235)
Le 29 janvier 1993, on vote la Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « Loi Sapin » du nom du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie de l’époque, Michel Sapin. Cette loi, par l’article 38, fait apparaître pour la première fois le concept de délégation de service public (DSP) dans le cadre législatif français. Ce concept n’est cependant pas encore clairement défini. (Le Chatelier, 2004: 222-223)
L’article 40 de la loi Sapin stipule que :
Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en œuvre. Dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures ménagères et autres déchets, les délégations de service public ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans sauf examen préalable par le trésorier-payeur général, à l'initiative de l'autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée. Les conclusions de cet examen sont communiquées aux membres de l'assemblée délibérante compétente avant toute délibération relative à la délégation. (République Française, 2007)
La Loi Sapin repose également sur l’obligation de publicité dans des journaux d’annonces légales et la mise en concurrence des offres, ainsi que sur la création d’une commission d’ouverture des plis devant laquelle l’exécutif doit motiver son choix.[35]
Selon certains chercheurs, la loi Sapin a eu pour effet de réduire la durée moyenne des contrats d’affermage d’environ 17 ans à 11 ans et d’induire une tendance à la baisse d’environ 10 % du prix payé aux délégataires. La nouvelle législation a aussi permis d’accroître la présence de firmes indépendantes des trois grandes (Suez, Veolia et SAUR), bien que celle-ci soit encore très limitée et que dans plus de 80 % des cas les contrats aient été obtenus par le délégataire sortant. (Guérin-Schneider, Bonnet, et Brunet, 2002: 1, 4; Guérin-Schneider et Bonnet, 2003: 4)
Le 8 février 1995, l’article 40-1 est ajouté à la loi Sapin. Il s’agit de la Loi Mazeaud citée plus haut et qui oblige le délégataire à produire annuellement, avant le 1er juin, un rapport « comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public. » (République Française, 2007) Bref, il s’agit du compte rendu technique et financier (CRTF) du délégataire.
Le 12 juillet 1999, la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite Loi Chevènement du nom du ministre de l’Intérieur de l’époque, Jean-Pierre Chevènement, ouvre la voie à l’essor de l’intercommunalité en France.
La jurisprudence de la fin des années 1990 contribue peu à peu à mieux définir les différentes formes contractuelles de délégation, jusqu’à la Loi Murcef du 11 décembre 2001, qui confirme que la DSP est « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats d’exploitation du service. » (Le Chatelier, 2004: 224) Cette loi contribue donc à mieux distinguer la gestion déléguée des marchés publics, la différence principale étant dans le mode de rémunération de l’opérateur. (Guérin-Schneider et Lorrain, 2004: 238)
Le contexte législatif communautaire, avec la construction de l’Union européenne, devient particulièrement important à partir des années 1990. D’abord, la Directive cadre européenne sur l’eau (DCE) du 23 octobre 2000 vient établir un cadre européen pour une politique de l’eau. Cette directive a été transposée en droit interne français par la loi 2004-338 du 21 avril 2004. La DCE fait de la gestion par bassin versant[36] un principe clé de la gestion des ressources en eau en Europe.
Un autre champ d’action de l’Union européenne est lié à la réglementation des marchés publics et de la concurrence. À ce sujet, les institutions communautaires reconnaissent peu à peu la spécificité des concessions[37] à partir de 1998. (Le Chatelier, 2004: 225) La Commission européenne n’est cependant pas allée jusqu’à définir de manière juridiquement contraignante la concession dans le droit communautaire, puisque l’organisation de la gestion de l’eau est très différente d’un pays à l’autre et que cela pose la délicate question « de savoir s’il revient à Bruxelles de s’immiscer dans la question de la liberté de choix de leurs modes d’exploitation par les collectivités. » (Le Chatelier, 2004: 226) Il demeure cependant qu’en termes de concurrence, un opérateur en régie pourrait éventuellement être considéré comme étant « en position d’abus de position dominante, » (Le Chatelier, 2004: 227) sachant que des entreprises peuvent être intéressées par les marchés des pays où la gestion des services d’eau n’est pas déléguée.
Ceci explique pourquoi la législation européenne en matière de gestion de l’eau a plutôt trait aux normes environnementales, domaine pour lequel il est plus aisé d’obtenir un consensus entre les différents États membres.
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Dans cette troisième partie de l’étude du cas de Marseille, nous avons pu constater que la SEM et MPM ont chacune des responsabilités bien définies tant par leur contrat que par la législation nationale, elle-même de plus en plus influencée par le cadre législatif européen. Ces responsabilités comprennent des obligations de résultats et la publication de rapports sur les opérations et le prix de l’eau. Les relations entre la SEM et MPM sont toutefois plus complexes, comme le montre la gestion des investissements et la négociation régulière quant à la « part fermier » et à la « part collectivité » du prix de l’eau. Enfin, nous avons vu que le contexte actuel de la nouvelle administration intercommunale ainsi que l’échéance prochaine du contrat de Marseille redéfinissent profondément les relations ente acteurs. D’une part, la SEM a maintenant comme interlocuteur une administration intercommunale renforcée, qui cherche à accroître son expertise et ses outils de contrôle, notamment par le recours à des consultants externes et par le développement d’indicateurs de performance. D’autre part, le renouvellement prochain de l’important contrat de Marseille, après plus de 60 ans, accroit la marge de manœuvre de MPM et incite la SEM à accroître son efficacité, tant pour faire face à la concurrence que pour justifier son autonomie par rapport à ses maisons mères.
Le cas de Marseille se caractérise par la participation d’un acteur privé à la gestion des services d’eau, en l’occurrence la SEM, depuis la fin des années 1930, soit environ un siècle après la construction du Canal de Marseille. D’abord sous forme de régie, le service des eaux a ensuite été concédé à la SEM en 1960. Depuis, le contrat a évolué vers davantage de contrôle de la part de la collectivité et approche aujourd’hui d’un affermage.
Avec les années, le Groupe des Eaux de Marseille a étendu ses activités à toute la région provençale et a maintenant de nombreuses filiales spécialisées. La SEM, soit la Direction de l’eau du Groupe, gère les relations avec ses clients communaux de manière décentralisée, à travers ses agences régionales. Certains services internes sont toutefois centralisés, comme la télégestion, la facturation ou la recherche et le développement. Au cours de ses 60 années d’opération des services d’eau marseillais, la SEM a développé de nombreux outils de gestion. La plupart d’entre eux reposent aujourd’hui sur les nouvelles technologies de l’information et consistent en des logiciels spécialisés qui lui permettent de gérer une multitude de données techniques, géographiques, opérationnelles et financières.
Les responsabilités de la SEM sont définies par contrat, celui-ci étant ajusté avec les années afin d’inclure, entre autre, les exigences croissantes de la législation française et européenne. Un système de contrôle et de reddition de comptes a été mis en place, notamment par la publication d’un rapport annuel par la SEM et d’un autre par MPM. Au-delà de ce système formel de contrôle, nous avons constaté qu’historiquement la collaboration étroite entre la SEM et les différentes communes était aussi fondée sur une relation de confiance mutuelle. Les gestionnaires à la SEM considèrent même que leur entreprise a une culture approchant celle d’un service municipal public, et se différencient ainsi de la culture d’entreprise de leurs sociétés mères. Le contexte actuel, avec une nouvelle administration intercommunale, a modifié considérablement cette manière de fonctionner. L’interlocuteur de la SEM pour son principal contrat est maintenant la DEA, une administration intercommunale renforcée, qui cherche à accroître son expertise et ses outils de contrôle, notamment par le recours à des consultants externes, par un bureau d’études actif non seulement en assainissement mais aussi en eau potable, et par le développement d’indicateurs de performance. Les intervenants rencontrés à la DEA semblent satisfaits de la qualité des services offerts par la SEM, mais croient qu’il serait possible d’en faire diminuer les coûts. L’échéance du contrat de Marseille en 2013 suscite déjà un mouvement à l’interne, la SEM cherchant à accroître son efficacité et à réduire ses coûts afin de faire face à la concurrence, mais également afin de justifier son autonomie par rapport à ses maisons mères.
[22] Le Pont du Gard mesure 48,77 mètres de haut et 273 mètres de long.
[23] La consommation de Marseille en 2007 est d’environ 3 à 4 mètres cubes par seconde.
[24] Environ 1 % des volumes d’eau facturés en France pour 2004 (BIPE et FP2E, 2006: 9)
[25] Davantage d’information sur Veolia se trouve en à l’annexe 1.
[26] Davantage d’information sur SUEZ se trouve à l’annexe 2.
[27] Davantage d’information sur les filiales du Groupe des Eaux de Marseille se trouve à l’annexe 4.
[28] Ainsi lorsque nous parlons de la SEM, il s’agit en fait de la Direction de l’Eau du Groupe des Eaux de Marseille. Les autres directions du Groupe des Eaux de Marseille, notamment la Direction de l’environnement, ont développé une offre de services dans tous les secteurs urbains et environnementaux : collecte et traitement des ordures, assainissement industriel, collecte des déchets, compostage résidentiel et industriel, éclairage public, voirie, nettoyage des rues, dératisation et désinsectisation, fourniture de glace au secteur industriel, enlèvement des graffitis, etc.
[29] Les 18 communes qui font partie de MPM sont : Marseille, Sausset-les-Pins, Carry-le-Rouet, Chateauneuf-les-Martigues, Gignac-la-Nerthe, Ensues-la-Redonne, Marignane, Saint-Victoret, Le Rove, Septèmes-les-Vallons, Plan-de-Cuques, Allauch, Cassis, Carnoux-en-Provence, Gemenos, Roquefort-la-Bedoule, Ceyreste et La Ciotat.
[30] L’agence d’Aix-en-Provence gère les services affermés par de nombreuses communes de la Communauté du Pays d’Aix, des Alpes-de-Haute-Provence et du Vaucluse. La ville d’Aix-en-Provence gère cependant son service d’eau par une régie municipale, et n’a donc pas de contrat avec la SEM. (GEM, 2007a: 38)
[31] Différents abonnements sont disponibles selon le type d’utilisateur (industriel, domestique, espace vert, incendie, etc.). La SEM parle du « service à la clientèle » mais il s’agit bien ici du service aux abonnés-consommateurs et non aux clients municipaux.
[32] L’électromécanique a une durée de vie d’environ sept ans, alors que les canalisations on une durée de vie d’environ 60 ans.
[33] Contrairement à Montréal, les banlieues de Marseille sont plus pauvres que la ville centre.
[34] Le contrat pour l’assainissement sera échu en 2012. Les services d’eau potable et d’assainissement doivent obligatoirement être l’objet de contrats distincts, mêmes s’ils sont obtenus par le même délégataire.
[35] En France, les délégations de services publics n’obéissent pas au même cadre législatif que les marchés publics.
[36] La gestion par bassin versant vise la concertation de tous les utilisateurs de l’eau pour un territoire géographique sur lequel se trouvent un cours d’eau et ses affluents. Le territoire d’un bassin versant correspond rarement aux régions administratives existantes.
[37] Les institutions communautaires préfèrent parler de concession que de délégation de services publics, ce dernier terme étant moins bien défini.
© Marianne Audette-Chapdelaine, 2008
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