L’État afghan serait né d’une Loya Jirga des chefs des tribus en octobre 1747, où Ahmad Châh Dourrâni aurait été proclamé roi. « La Loya Jirga est l’institution politico-juridique la plus ancienne et la plus importante de l’Afghanistan ». ( Bachardoust, 2002, p.18) C’est au sein de cette institution que se seraient réunis les chefs des tribus pachtounes et ouzbeks pour désigner un roi, non pas à la majorité, mais bien à l’unanimité. Cette tâche s’avérant impossible, il fut conclu que l’on nommerait un homme qui serait investi des pleins pouvoirs de la Loya Jirga. Celui-ci aurait comme mission de choisir le roi et son choix serait par la suite approuvé par le reste de l’assemblée. C’est ainsi qu’Ahmad Châh Dourrâni devint roi et cet épisode symbolisa à jamais dans l’histoire afghane, la naissance de la monarchie et aussi celle de l’État. « Une fragile tradition rapporte que des représentants des ethnies baloutche, hazâra et qizilbâch auraient participé de leur plein gré à cette assemblée. En ratifiant le choix d’Ahmad Châh Dourrâni comme monarque, ils auraient ainsi, reconnu pour l’avenir, la prééminence de l’ethnie pachtoune au sein du nouvel État ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.54) Même s’il s’agit-là du mythe fondateur de l’État afghan et que cette vision de l’histoire est généralement acceptée par les historiens afghans et occidentaux (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.54), il est permis de se questionner sur « le caractère libre et spontané de l’adhésion au consensus » (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.54) des représentants d’ethnies non-pachtounes. « En vérité, l’État afghan en 1747 n’est rien d’autre qu’une fragile confédération de tribus pachtounes autour d’un chef dont elles attendent qu’il leur taille un empire à la mesure de leurs insatiables appétits ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.54) D’ailleurs la suite de l’histoire de l’Afghanistan se racontera en épisodes guerriers et en luttes interminables pour résister aux expansions ambitieuses des empires britannique, soviétique et perse. « Sans oublier les querelles et les rivalités de tribus ou de clans pachtouns, ainsi que les conflits successoraux entre frères ou cousins… De la fin du XVIIIème siècle jusqu’à la fin du XIXème, il n’y aura d’ailleurs jamais, à proprement parler, de pouvoir central en Afghanistan, mais une pluralité de fiefs ou de zones d’influence, fluctuant au gré des circonstances, des alliances et des hommes ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.55)

« Pendant 120 ans, les Pachtouns vont se déchirer pour le pouvoir, affaiblissant, d’autant leur autorité et leur légitimité ». ( Dupaigne, 2002,p.75) On pourra peu à peu commencer à parler de l’État afghan vers la fin du XIXème siècle avec le règne d’Abdour Rahmân Khân (1880-1901). C’est à ce moment que les frontières de l’Afghanistan sont reconnues par les différents empires qui l’entourent. Cette stabilité territoriale fait « suite à un accord entre Londres et Saint-Pétersbourg, le considérant comme État-tampon entre l’Empire britannique des Indes et l’Empire russe, alors en pleine expansion en Asie centrale ». (Levesque, 1990, p.13)

C’est sous le règne d’Habiboullâh (1901-1919), fils d’Abdour Rahmân Khân, que l’Afghanistan avance vers le monde moderne. Celui-ci lance les bases de l’éducation moderne en Afghanistan et tente de restreindre le pouvoir des tribus, ce qui lui vaudra d’être assassiné en 1919. (Dupaigne, 2002, p.76) Son fils Âmâmoullâh (1919-1928) arrache l’indépendance totale de son pays à l’Angleterre. « Celle-ci affaiblie par la guerre en Europe ne tient pas à se lancer dans une nouvelle aventure afghane. Âmânoullâh fait appel aux étrangers pour assurer le développement économique. Il se heurte, lui aussi, aux tribus pachtounes ultra traditionalistes de l’Est du pays qui mènent la révolution au nom, encore, du respect de la religion. Il doit s’exiler finalement en Italie en 1929 ». (Dupaigne, 2002, p.77)

Puis survient l’épisode de l’usurpateur tadjik qui profita de l’exil du roi « pour s’emparer de la capitale et instaurer pendant quelques mois un régime fondamentaliste, comparable par beaucoup d’aspects à celui des talibans ». (Gladieu et Dorronsoro, 2002,p.15) Pour la première fois depuis 1747, le trône échappe aux Pachtouns. (Dupaigne, 2002, p.77) Mais Nadêr Khân reconquiert rapidement le pouvoir en leur nom. Il chasse le bandit tadjik et il l’exécute sur la place publique. « [Il] sera lui aussi assassiné en 1933, pour d’obscures raisons de rivalités tribales ou familiales ». (Dupaigne, 2002, p.77)

Son fils Mohammed Zaher Châh sera son successeur et il règnera sur l’Afghanistan de 1933 à 1973. « Son règne apparaît aujourd’hui comme une ère de tranquillité dans l’histoire tourmentée de l’Afghanistan. […] Sous sa conduite, le pays est alors calme et continue de s’ouvrir au progrès et à la démocratisation ». (Dupaigne, 2002, p.78) Mais le pouvoir reste encore largement centralisé et confisqué par l’ethnie dominante. (Dupaigne, 2002, p.79) De plus, l’influence communiste commence à se fait de sentir. Dans une atmosphère de Guerre froide, l’Afghanistan cherche à obtenir des aides financières, son budget reposant en bonne partie sur l’aide étrangère. « Même si l’Afghanistan continua à recevoir de l’aide économique des États-Unis et d’autres pays occidentaux, dès la fin des années 60, l’aide soviétique à elle seule constituait déjà 60 pour cent de l’ensemble de l’assistance étrangère qu’il recevait ». (Levesque, 1990, p. 27) Les liens économiques et commerciaux entre les deux pays s’intensifient de plus en plus. « Mais surtout, l’URSS et l’Europe de l’Est [deviennent] les fournisseurs exclusifs de l’Afghanistan en armements ». (Levesque, 1990, p. 27) Ce commerce a pour conséquence des programmes de formation et d’entraînement pour les officiers afghans en URSS et en Tchécoslovaquie. Les efforts soviétiques pour soutenir discrètement les communistes afghans portent principalement sur l’armée et les ramifications en sont multiples. (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.99) De plus, la suprématie pachtoune dans les affaires de l’État créé un mouvement de mécontentement grandissant et en 1973, quand Mohammed Zaher Châh quitte pour une visite en Italie, il est renversé par son cousin Mohammed Dâoud.

Le coup d’État est mené par des officiers pachtouns proche de l’URSS. Les officiers putschistes remettent le pouvoir à Mohammed Dâoud, qui proclame la république dont il devient, par le fait même, le premier président. (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.99) Mais si la population reste indifférente à ce changement de régime, il n’en est pas tout à fait de même pour les notables et les religieux traditionnels. « Dâoud lui-même se rend très rapidement compte du danger qu’il court à laisser l’Union soviétique prendre trop d’importance dans la conduite du pays. Dès 1976, il se rapproche des États-Unis et du châh d’Iran […]. L’Union soviétique s’alarme alors et organise le coup d’État militaire du 27 avril 1978 qui verra l’exécution du président Dâoud, dans son propre palais et avec une partie de sa famille ». ( Dupaigne, 2002, p.83) Les deux partis communistes afghans se verront confier le nouveau gouvernement et ils se déchireront littéralement le pouvoir.

Entre 1963 et 1978, l’Afghanistan s’était engagé d’un pas plus certain sur la voie de la modernité et avait investi beaucoup d’efforts dans les secteurs de l’éducation et de l’économie. « Petit à petit l’État intervenait dans la vie locale, en développant les infrastructures, routes, ponts et en favorisant une petite industrialisation. Les agences des Nations Unies, complétant les aides bilatérales (principalement de la part des États-Unis, de l’URSS et de l’Allemagne) fournissaient une part décisive à ces efforts de modernisation ». ( Dupaigne, 2002, p.83) L’esprit de révolte et de rébellion qui s’empara de l’Afghanistan après le coup d’État d’avril 1978 vint interrompre ce cycle. « Les structures anciennes de la société ont été brisées sans être remplacées. La réaction naturelle de défense du monde rural contre ces intrusions du monde extérieur de l’État de Kaboul, a provoqué une répression militaire violente ». ( Dupaigne, 2002, p.85)

Devant cette rébellion généralisée, Moscou décide d’envoyer 150 000 de ses soldats pour tenter de mater la révolte populaire. Cette intervention se transforme en véritable occupation et les Soviétiques s’emparent de l’Afghanistan pour une période de dix ans, de 1979 à 1989. L’arrivée des Soviétiques en territoire afghan a une conséquence importante : « l’invasion du pays transforme la rébellion anticommuniste en un soulèvement généralisé contre l’envahisseur ». ( Dupaigne, 2002, p.85) Les campagnes furent les grandes victimes de cette occupation.

Il y avait alors deux Afghanistan, le premier rural, était ravagé par la guerre, avec des campagnes largement détruites, des régions entières vidées de leurs habitants, particulièrement autour des grandes villes de garnison et le long des routes principales que des convois de tanks pouvaient encore emprunter régulièrement. Le second était presque intact : Kaboul et les capitales de province avaient échappé aux destructions, protégées par une présence militaire massive. (Dupaigne, 2002,p.86)

La résistance dans les campagnes ravagées s’organise et se structure en partis, généralement basés au Pakistan et en Iran, où plusieurs milliers d’Afghans se réfugient durant cette période. L’occupation provoque des déplacements de population massifs et engendre des millions de réfugiés afghans. Ces partis qui organisent la résistance, bénéficient d’aides financières majoritairement américaine et saoudienne (500 millions de dollars par an pour les seuls Saoudiens; probablement 6 milliards de dollars d’armements payés en dix ans par la CIA). ( Dupaigne, 2002, p.88) La résistance afghane n’a jamais abdiqué devant l’envahisseur soviétique et sa conduite s’est en quelque sorte calquée sur la structure même de la société afghane. « Chacun défendait son territoire contre l’envahisseur étranger qui voulait imposer ses propres normes, ses propres lois et ses chefs, en cassant la structure sociale ». ( Dupaigne, 2002, p.90) Mais chaque province, chaque village et chaque paysan y opposèrent leur résistance.

C’est ce qui nous intéresse tout particulièrement dans cette résistance afghane : le fait qu’elle ait été tellement fragmentée, morcelée et décentralisée. Elle nous rappelle à quel point les régions de l’Afghanistan sont détachées et autonomes les unes des autres et combien ce pays a été marqué par le fractionnement ou plutôt la division du pouvoir aux mains des différentes tribus durant toute son histoire. La société afghane est profondément empreinte de son vécu politique, et ses mœurs sont le témoignage de cette histoire.

En entrant en Afghanistan en 1979, les Soviétiques n’auraient probablement jamais cru y rester toute une décennie. Cette intervention militaire n’a pas non plus rapporté les effets escomptés à l’URSS en pleine Guerre froide. Les Afghans ont choisi de résister coûte que coûte et l’invasion soviétique est devenue intenable et trop onéreuse. « Les tentatives désespérées, soutenues par les Nations Unies, des Soviétiques pour se sortir honorablement du bourbier afghan en formant « un gouvernement de large coalition » entre communistes de Kaboul et « certains éléments des opposants armés » échouèrent lamentablement ». ( Dupaigne, 2002, p.90) C’est finalement en février 1989 que les dernières troupes soviétiques quittèrent le territoire afghan, laissant le pays dans l’incertitude. Et même si plusieurs observateurs avaient prédit la chute du régime de Kaboul, ce n’est pas ce qui s’est produit, ou du moins, pas aussi rapidement qu’on ne l’aurait cru. Toutefois, il est vrai que Moscou continua de soutenir les communistes de Kaboul, ce qui prolongea la guerre encore un peu plus longtemps.

Le départ des Soviétiques en 1989 a laissé un Afghanistan profondément déstructuré. Les chefs de parti n’ont pas su s’entendre pour établir un état centralisé qui aurait convenu à tous, hommes, femmes, ruraux, citadins, représentants des diverses ethnies. Chacun n’a vu que ses propres intérêts, ses propres ambitions. Les chefs locaux ont voulu garder leur pouvoir intact, sans partage. La fragmentation du territoire afghan a conduit à l’insécurité et provoqué la quasi-destruction de la capitale. (Dupaigne, 2002,p.95)

C’est à partir de ce moment que commença une guerre interne et fratricide pour la prise du pouvoir. Les Tadjiks, les Ouzbeks et les Pachtouns se déchirèrent alors pour reprendre Kaboul, la capitale et le symbole du pouvoir central. Les grandes puissances se désintéressèrent peu à peu de l’Afghanistan et l’abandonnèrent à ses malheurs.

C’est alors que le mouvement des talibans a commencé à prendre forme. Un réseau parallèle à celui des écoles modernes instaurées par l’État avait résisté à l’occupation. « Il s’agissait des écoles confessionnelles traditionnelles où de jeunes Afghans apprenaient par cœur le Coran et les rudiments de l’écriture et de la lecture de l’arabe. Cette éducation religieuse rejoignait habituellement les enfants des zones rurales, souvent pauvres ou orphelins ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.248) Par la suite, ceux qui avaient comme ambition de devenir mollah se dirigeaient vers les madrasas souvent au Pakistan. « Leur formation se caractérisait par l’étude, purement formelle, des commentaires anciens du Coran, les traditions attribuées au Prophète et des manuels codifiant le comportement public des croyants ». ( Dupaigne, 2002,p.103) Au terme de ces enseignements, les jeunes étudiants pouvaient devenir mollah de village. Plusieurs d’entre eux sont donc revenus en Afghanistan pour fonder des madrasas privées et continuer à prodiguer l’enseignement.

Ces religieux ont été largement marginalisés sous le régime communiste, mais ils ont par contre réussi à tirer profit de l’invasion de l’armée Rouge en « entraînant leurs élèves à la résistance anti-soviétique ». ( Dupaigne, 2002,p.104) Ils ont ainsi gagné un respect certain de la population.

De 1989 à 1994, déçus par les combats entre les factions de la résistance, ils étaient retournés à leurs fonctions de maîtres spirituels dans leurs écoles religieuses, attendant leur heure. Sollicités par les services pakistanais en 1994, les professeurs adhèrent facilement au projet, y voyant l’occasion à la fois de restaurer l’ordre de Dieu dans un pays troublé par la guerre civile et de rétablir le pouvoir dominant des Pachtouns. Un millier de jeunes étudiants, ravis de sortir de leurs écoles et d’être utiles à la religion, sont donc armés et entraînés au Pakistan durant l’été 1994. (Dupaigne, 2002,p.105)

C’est avec cette force armée que les talibans ont commencé à conquérir le pays. Malgré leur mauvaise réputation d’aujourd’hui, il est surprenant de voir que les talibans furent grandement appréciés à leurs débuts par les populations, non seulement parce qu’elles voyaient en eux finalement une réapparition de l’ordre et de la sécurité, « mais aussi parce qu’ils incarnaient l’espoir du retour de l’autorité pachtoune à la tête du pays ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.248)

En septembre 1996, Kaboul tombe finalement aux mains des talibans. Ceux-ci torturent et prennent l’ancien président Nadjiboullâh et son frère. (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.261) Ils se lancent ensuite aux trousses des anciens combattants qui s’étaient arrachés Kaboul pendant des années pour maintenant se replier dans différentes régions du pays. À partir de 1996, les talibans ont donc le contrôle sur une vaste portion du territoire afghan et ils occupent désormais le pouvoir. Leur popularité initiale s’évanouit par contre rapidement, au fur et à mesure qu’ils imposent leur idéologie prônant un retour à la pureté de l’Islam. Ils interdisent ainsi la musique, la télévision, les cerfs-volants et bien d’autres loisirs. Ils retirent aux femmes leurs droits de travailler, de sortir, de recevoir une éducation et de bénéficier de soins de santé. Leur régime réclamera la reconnaissance internationale qui leur sera refusée par les Nations Unies. Seuls le Pakistan, l’Arabie Saoudite et les émirats du Golfe reconnaîtront le régime des talibans en mai 1997. (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.262)

Mais au-delà du régime fondamentaliste des talibans, une des raisons pour laquelle ce pays a attiré autant d’attention, c’est qu’il était l’hôte d’Oussama Ben Laden. D’abord contacté par la CIA pendant l’occupation soviétique en Afghanistan, les Américains avaient confié à Ben Laden la tâche de recruter une force arabe pour combattre l’envahisseur soviétique. Celui-ci avait donc entamé la construction de divers camps d’entraînement le long de la frontière avec le Pakistan avec l’aide financière de l’Arabie saoudite et les armements des États-Unis. Mais choisissant d’élargir ses fronts, Ben Laden avait décidé de combattre en plus du communisme, l’oppression occidentale. (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.270) En 1989, il a donc fondé l’organisation d’Al-Qaїda. Par la suite, dans les années 90, il est devenu l’organisateur de toute une série d’attentats contre des intérêts américains. Les Saoudiens ont fini par lui retirer sa nationalité saoudienne et il a été accueilli en mai 1996 par l’Afghanistan. En 1998, il a organisé les attentats contre les ambassades américaines en Tanzanie et au Kenya. Ces derniers attentats lui ont valu de se retrouver sur la liste des personnes les plus recherchées par les États-Unis. Mais malgré les demandes répétées des Américains, les talibans ont toujours refusé d’extrader Ben Laden de leur frontière, au nom de « leur lutte commune contre les ennemis de l’Islam ». (Dupaigne et Rossignol, 2002, p.270)

Le 11 septembre 2001, les Américains furent attaqués sur leur sol. Quatre Boeing ont été détournés pour s’écraser sur des cibles symboles de l’Amérique et du gouvernement. Ces évènements auront une portée toute particulière sur la conduite des affaires internes et de la politique extérieure des États-Unis. Ces attentats seront attribués à l’organisation Al-Qaїda et plus précisément à Oussama Ben Laden. Moins d’un mois après les attaques, Washington lancera une campagne de bombardements intensifs, théoriquement sur des objectifs militaires dans les six principales villes d’Afghanistan. ( Dupaigne, 2002, p. 117) Cette offensive militaire visait bien sûr Ben Laden, mais elle servait aussi de punition aux talibans qui avaient refusé de le livrer.

Source: Evans et al., 2003, A Guide to Government in Afghanistan

Dans la section à venir, nous étudierons la structure et les différentes fonctions du gouvernement transitoire de la République Islamique d’Afghanistan. Nous approcherons cette étude en deux volets, soit la théorie du système et la pratique courante.

Le territoire afghan actuel se divise en 34 provinces (Wolayat), en 361 districts (Woleswali), en municipalités provinciales (Sharwali Wolayat) et en municipalités rurales (Sharwali Uluswali). ( Evans et al. ., 2003, p.8) Il partage ses frontières avec l’Iran, le Turkménistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan, la Chine et le Pakistan. En théorie, l’Afghanistan est un État unitaire, ce qui signifie que tous les pouvoirs politiques découlent du gouvernement central de Kaboul. Les pouvoirs et les responsabilités des provinces et des districts sont donc déterminés par le gouvernement central, et dans la même logique, ils peuvent aussi leurs être retirés. Même si les provinces et les districts sont des unités administratives légalement reconnues, ils ne sont pas censés disposer d’autonomie dans la décision de leurs politiques, à l’exception, par moment, d’une certaine flexibilité dans l’implantation de programmes pré-déterminés par le gouvernement central. ( Wakefield, 2003,p.65) Comme l’illustre le tableau suivant, extrait du document de la Banque mondiale et de l’ Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU) intitulé A Guide to Government in Afghanistan , le gouvernement transitoire afghan reste théoriquement centralisé. Cette figure représente graphiquement la structure du gouvernement et nous explique en un coup d’œil l’influence du président, des vices-présidents, des ministères et des différentes agences et commissions gouvernementales.

Source: Evans et al., 2003, A Guide to Government in Afghanistan

Pourtant, dans la pratique, certaines provinces disposent d’une autonomie considérable dans la prise de décision et certains commandants régionaux exercent un contrôle substantiel sur les revenus de leur région et sur les forces militaires. Ceci découle en fait d’une pratique ancrée dans l’histoire de la création de l’État afghan, comme nous l’avons mentionné au chapitre précédent. Dans cet ordre d’idée, des tentatives de décentralisation ou du moins d’insertion de structures de participation locale ont été mises en place.(Evanset al. , 2004, p.7)

Source: Evans et al., 2003, A Guide to Government in Afghanistan

Tel que défini au tableau précédent, ce système procure à Kaboul le pouvoir central. On peut voir que tant du côté fiscal qu’administratif, les décisions viennent toujours de l’échelon du haut et les revenus collectés sont toujours remis à l’entité administrative supérieure. Les municipalités sont l’exception à la règle pour ce qui est du domaine fiscal. Elles semblent bénéficier d’une certaine autonomie financière, étant donné qu’elles sont les seules à garder les collectes de taxe qu’elles prélèvent sur leur territoire.

En réalité, rares sont les provinces qui remettent la totalité de leurs revenus au gouvernement central. Elles peuvent donc, à leur tour, garder un certain degré d’autonomie par rapport au gouvernement (plus ou moins grand, dépendamment des provinces). ( Wakefield, 2003,p.67) L’exemple de la province d’Herat est particulièrement révélateur à ce sujet. Dans un article du Monde diplomatique signé par Julien Bousac, on peut lire qu’Herat reflète jusqu’à la caricature les impasses de l’administration transitoire. (Bousac, 2004) Cette ville, abandonnée par les talibans en novembre 2001, fut aussitôt reprise par Ismaël Khan. Ancien, commandant en chef des moudjahidines de l’ouest face au régime communiste, Khan avait été gouverneur d’Herat de 1992 à 1995, jusqu’à la prise de la ville par les talibans. Chassé par ceux-ci, il menait une résistance armée de la province voisine du Ghor. (Bousac, 2004) Quand les talibans ont fui, Khan a repris rapidement le pouvoir de la troisième ville du pays et fut officiellement « nommé » gouverneur de la province, malgré son désaccord avoué vis-à-vis des accords de Bonn. Jusqu’en septembre 2004, où il fut démis de ses fonctions, l’homme est resté à la têted’une armée estimée à quelques 30 000 hommes, payés par ses soins. L’essentiel de ses revenus était alors issu des droits de douane, évalués entre 50 et 200 millions de dollars par an, qu’il se gardait de reverser au pouvoir central. Cette situation a nécessairement diminué l’implication de l’administration transitoire dans cette province, parce que le gouvernement central refusait de renforcer un pouvoir qui tenait tête à son autorité. (Bousac, 2004)

Cette différence entre la théorie et la pratique découle de la fragmentation du territoire afghan et de la difficulté pour le nouveau gouvernement de s’imposer à l’extérieur de Kaboul.Depuis son arrivée au pouvoir, le président Hamid Karzaï s’est bien efforcé de faire entrer les chefs régionaux dans son administration, afin de satisfaire de manière équilibrée les diverses communautés ethniques rivales de l’Afghanistan. Mais malgré cet effort, le pays reste profondément divisé politiquement et contrôlé par différents clans et groupes ethniques, dépendamment des régions. Néanmoins, le gouvernement poursuit ses efforts pour étendre son influence et son contrôle au-delà de la capitale. Dans un rapport du Conseil de sécurité des Nations Unies daté d’octobre 2002 et intitulé La situation en Afghanistan et ses conséquences pour la paix et la sécurité internationale, on peut lire que le ministère des finances afghan s’était, à l’époque, « engagé à faire en sorte que la perception des recettes publiques passe des administrations provinciales au gouvernement central ». (ONU, 2002) Les négociations se poursuivirent pour « persuader des chefs régionaux de transférer à l’administration transitoire les recettes qu’ils percevaient dans leur circonscription. Ces recettes étant d’ailleurs souvent à l’origine de conflits locaux. [De plus], la centralisation de la perception des recettes est indispensable pour le fonctionnement efficace de l’État afghan ». (ONU, 2002) Le tableau suivant démontre d’ailleurs certains écarts entre la pratique (de Facto) et la théorie (de Jure) du fonctionnement du gouvernement en Afghanistan, tant au niveau administratif, que fiscal ou encore politique.

Source: Evans et al. , 2003, A Guide to Government in Afghanistan

Il y a certainement des avantages et des désavantages à la centralisation d’un État. Plusieurs écrits critiquent cette centralisation artificielle en Afghanistan et proposent des visions plus décentralisées ou plus adaptées à la fragmentation du territoire. Notre objectif ici n’est pas d’alimenter ce débat, mais comme on le mentionne dans A guide to Government in Afghanistan , la décentralisation est un concept complexe et multidimensionnel qui affecte toutes les facettes d’un gouvernement et aucune solution miracle ne peut s’appliquer à chaque situation donnée. Il est vrai que la décentralisation est associée à une amélioration de services offerts au niveau local. Pourtant, d’importants bénéfices peuvent aussi résulter d’un gouvernement central fort, comme l’uniformité de l’accessibilité aux services de base. Dans un pays comme l’Afghanistan, ces données sont non négligeables, étant donné le déséquilibre flagrant entre les différentes provinces. (Evans et al. , 2004, p.12)

En 2001, quand le gouvernement intérimaire de Karzaї prend le pouvoir en Afghanistan, le secteur de la santé représente sans aucun doute, une des priorités urgentes à mettre à l’agenda. Il s’agit d’un secteur qui a souffert de négligence politique, de sous-financement et de la fragmentation du pays pendant plusieurs décennies. À cette époque, le secteur de la santé est caractérisé par une infrastructure inadéquate et mal répartie sur le territoire, un grave problème d’accessibilité aux services de santé dû à un manque de communication et de sécurité et une insuffisance marquée de professionnels de la santé (tout particulièrement de femmes). Les conséquences de cette situation se traduisent par une couverture inefficace du territoire et une impossibilité à procurer des soins de santé adéquats. Dans les années 90, les ONG en étaient venues à travailler de façon indépendante de toute structure nationale. (OMS, Main public health issues and concerns ) Des actions concrètes devaient alors être posées et c’est au ministère de la santé qu’il revenait maintenant de prendre les rênes. Depuis, des progrès significatifs ont certainement été accomplis dans la direction du secteur de la santé et aussi dans la formulation des politiques de santé nationale propres à l’Afghanistan. Le programme d’investissements publics pour la santé reflète les grandes priorités de santé publique du pays. Six sous-programmes ont été développés en lien direct avec les besoins les plus urgents à combler, soit la réduction de la mortalité des enfants de moins de cinq ans, la réduction de la mortalité maternelle, les problèmes de malnutrition, la prévention et le contrôle des maladies contagieuses, le problème d'inégalité dans la distribution des soins de santé et le développement du capital humain et des compétences nécessaires à l’efficacité du service de santé. (TIGA et MoH, 2004)

Malgré l’existence de programmes de reconstruction du système de santé en Afghanistan, l’état des finances est l’élément critique qui peut faire la différence entre l’implantation de ces programmes ou encore une situation de besoins grandissants pour la population afghane. La conférence de Tokyo, qui avait mobilisé les bailleurs de fonds pour la cause de l’Afghanistan en 2002, avait certainement été un succès : 1,8 milliard de dollars américains y avaient été promis pour la reconstruction. De cette somme, le gouvernement afghan et la Banque mondiale estimaient en novembre 2002 qu’environ 1,5 milliard avaient été matérialisés. Pourtant plusieurs critiques avaient été formulées à l’époque sur les promesses non tenues des bailleurs de fonds. William Byrd, le gestionnaire-pays pour la Banque mondiale en Afghanistan expliquait ces critiques comme suit :

The problem is that more than half of this money has gone to humanitarian efforts, whereas the preliminary needs assessment that the Bank and other agencies conducted in January [2002] was looking at the needs assessment for reconstruction . Thus Tokyo pledges have materialized, but more than half have been for humanitarian assistance, and moreover, out of the remainder most has not gone through government channels.(Byrd, 2002)

La sécurité est certainement une des préoccupations les plus importantes de la communauté internationale mais aussi et surtout des Afghans.Depuis 2001, plusieurs critiques ont été faites sur l’évolution de la reconstruction en Afghanistan, parce que celle-ci était extrêmement centrée sur la capitale. Mais selon William Byrd, le gestionnaire-pays de la Banque mondiale en Afghanistan, une des raisons pour lesquelles le boom économique de la reconstruction a d’abord pu prendre place à Kaboul, c’est qu’il s’agissait du seul endroit qui soit protégé par une force de sécurité internationale : laFIAS.

La FIAS a été créée conformément aux décisions de la conférence de Bonn en décembre 2001. En août 2003, l’OTAN a pris officiellement en charge le commandement et la coordination de la FIAS. Le rôle de cette force d’assistance est d’aider le gouvernement afghan et la communauté internationale à maintenir la sécurité dans sa zone d’opérations. (OTAN, 2005) La carte à la page suivante illustre le territoire maintenant couvert par la FIAS. Comme nous pouvons le voir, celle-ci a considérablement élargie ses opérations à l’extérieur de la capitale, mais la totalité du pays n’est pas encore couverte. Ceci a nécessairement des impacts directs sur l’évolution de la reconstruction. La FIAS prévoit une expansion vers les régions plus dangereuses du sud pour 2006. Toutefois, plusieurs préoccupations sont soulevées quant au nombre suffisant de troupes pour faire face à l’éventualité de troubles sérieux. (John, 2005) Les effectifs de la FIAS sont actuellement d’environ 12 400 hommes, venant de 35 pays contributeurs, membres ou non de l’OTAN. Ce chiffre tient compte des 2 000 hommes déployés temporairement en tant que force de soutien des élections provinciales et parlementaires du 18 septembre 2005. (OTAN, 2005)

Source : OTAN, 2005, L’OTAN en Afghanistan

Source:Rubin, B., A. Stoddard, H. Hamidzada et A. Farhadi, 2004, Building a New Afghanistan: The Value of Success, the Cost of Failure

Les problèmes de sécurité en Afghanistan sont liés de très près à la culture de l’opium et à la fragmentation du territoire au profit des seigneurs de la guerre. Les obstacles à la reconstruction du système de santé sont nécessairement inter-reliés aux défis posés par le manque de sécurité. Plusieurs travailleurs, afghans comme occidentaux, ont perdu la vie ces dernières années dans l’exercice de fonctions humanitaires en Afghanistan et certaines organisations internationales, comme par exemple Médecins Sans Frontières, ont choisi de se retirer du pays suite à des attaques de leur personnel.

Finalement, certaines critiques s’interrogent sur le modèle même choisi pour la reconstruction du système de santé afghan et expliquent ainsi les problèmes qui se posent aujourd’hui et se poseront peut-être éventuellement. C’est entre autres le cas de Valery Ridde qui propose une réflexion sur les APP à travers lesquels le gouvernement transitoire afghan sous-traite la prestation des services de santé à des organisations privées, à but lucratif ou non.

Dans un premier temps, les bailleurs de fonds ont dû s’entendre avec le gouvernement afghan sur les options possibles quant à l’approvisionnement des services de santé. Ceux-ci se sont basés sur trois composantes classiques de la théorie économique. La première consistait à renforcer la capacité de l’État de manière à lui permettre d’être le fournisseur principal; la deuxième envisageait l’expansion de l’intervention des ONG en gardant le rôle du gouvernement limité; et finalement, la troisième option donnait au gouvernement un rôle stratégique basé sur les APP et la sous-traitance des ONG, pour procurer les services de santé. (Ridde, 2005) La troisième option fut, vous l’aurez reconnue, celle qui a été choisie par les bailleurs de fonds et endossée par le gouvernement transitoire afghan.

Depuis les vingt dernières années, les systèmes de santé des pays en voie de développement et des pays développés ont suivi différentes réformes, comme le décrit Ridde dans son article intitulé Accords de partenariat basés sur les performances pour la reconstruction du système de santé en Afghanistan . Mais dans les années 80 et 90, la définition du terme « réforme » s’est transformée, adoptant une connotation économique, tant les activités des dernières années penchaient vers l’aspect économique des systèmes de santé. La Banque mondiale a par ailleurs joué un rôle-clé dans l’introduction de cette nouvelle notion de réforme dans les pays en voie de développement. (Sen et Koivusalo, 1998) Ces réformes allaient de paire avec une nouvelle vision de l’État et du secteur public, aussi connue sous l’expression anglaise « new public management » (NPM). (Mills, Bennett et Russell, 2001, dans Ridde, 2005) La philosophie essentielle derrière le NPM pouvait se formuler comme suit : dorénavant, le gouvernement ne devait plus faire les choses, mais plutôt s’assurer que les choses se faisaient. (KauldansRidde, 2005) La sous-traitance est donc devenue monnaie courante. Selon les partisans du NPM, l’introduction des mécanismes de marché et des approches de gestion du secteur privé ont permis aux gouvernements de devenir plus efficaces et efficients dans le secteur de la santé.

Selon Ridde, cette philosophie est implicite dans la proposition des bailleurs de fonds au gouvernement afghan. Celui-ci ajoute qu’on assume aveuglément que l’État est inefficace par définition. Pourtant, la privatisation des services de santé, particulièrement dans les pays en voie de développement, peut comporter une part importante de risques qui ne devrait pas être prise à la légère. De plus, la preuve inéluctable de l’efficacité supérieure du secteur privé sur le secteur public n’a toujours pas été faite. (Ridde, 2005; Sen et Koivusalo, 1998)